审计署关于印发《2004年审计信息化工作指导意见》的通知
审计署
审计署关于印发《2004年审计信息化工作指导意见》的通知
审计发〔２００４〕１０号
各省、自治区、直辖市审计厅（局），解放军审计署，各计划单列市、新疆生产建设兵团审计局，署机关各单位、各特派员办事处、各派出审计局：
现将《2004年审计信息化工作指导意见》印发给你们，请参照执行。
二○○四年二月十日
2004年审计信息化工作指导意见
为了落实《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中对于审计信息化的要求，贯彻《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，发挥计算机技术在建立质量控制体系、科学管理体系中的作用，提高审计职业的信息技术含量，更好地履行审计监督职责，现就全国审计机关2004年审计信息化工作提出以下指导意见。
一、计算机技术在审计实施中的应用是审计信息化的首要任务
大力推进计算机技术（包括：通讯技术、网络技术、数据库技术，下同）在审计实施中的作用，提高审计职业的信息技术含量，改进审计实施手段，增强审计监督能力，是审计信息化的根本任务。2004年审计信息化工作的首要任务，就是继续扩大计算机技术在审计业务实施中应用的普及程度，加大计算机审计力度，使计算机成为审计实施的主要工具，以提高审计工作质量和效率。各级审计机关要结合实际，因地制宜继续用好《数据采集分析》、《通用审计系统》等审计软件；积极探索将Excel、Access、SQL Server等通用软件应用于审计实施；审计署金审工程（一期，下同）研制的《现场审计实施系统》开发完毕后，各地要组织好试用和推广应用。
有条件的地方审计机关，可选择若干审计项目，在审计项目方案中增加运用计算机技术的内容，力争在审计组织方式、建立审计业务模型、获取审计所需数据等方面有所突破；在联网审计中，应当首先以地税、财政、部门预算执行、国库集中支付、政府采购等为对象进行探索。
二、提高审计业务和行政事务管理的信息技术水平
要利用计算机技术加强对审计业务和行政事务的科学管理，提升各项工作的管理水平。各级审计机关要因地制宜搞好计算机技术在审计业务管理、行政事务管理中的应用。审计署金审工程研制的《机关辅助办公系统》（包括人力资源管理、行政事务管理、审计业务管理三个子系统），在经过署机关、特派办的试用初步完善之后，可以提供给条件具备的省、地级审计机关推广普及，使其成为审计机关工作人员日常办公的主要工具。已经开发或购买办公室自动化软件的地方审计机关，要总结经验，充分发挥其作用。继续用好统计、人力资源、档案、党务、财务、机关事务等管理软件，提高审计办公的效率与质量。
使用办公室自动化系统的目的，是为审计业务工作服务。要搞好计算机在文字处理、文书运转、设备共享、财务管理等方面的应用，但不应当停留于此、局限于此。要从“为建立质量控制体系、科学管理体系提供技术保障支撑”的角度，重新审视、完善办公室自动化系统的功能和作用。
三、加强数据库建设，丰富和完善基础内容
建立审计统计资料、审计档案、审计专家经验、审计法规以及被审计单位资料、宏观经济数据等数据库，对于总结经验、把握全局、提高审计工作质量和水平有着积极的作用。各级审计机关要结合审计工作规范化的进程，注意积累审计数据，丰富和完善数据库内容；要及时更新维护财经法规、被审计单位资料、专家经验等数据库，为审计实施提供有效支持；要认真研究审计工作对经济类共享信息需求，采取多种形式组织资源，以开拓审计人员视野，增强宏观意识，为开展效益审计、审计调查服务，为领导决策提供信息支持。
四、利用计算机技术加强审计质量控制
各级审计机关要充分利用计算机技术，加强审计质量控制，实现审计署即将颁布《审计机关审计项目质量控制办法》的相关要求。审计署金审工程开发的《机关辅助办公系统》，根据审计机关指导审计现场操作的信息交互需求，设计了审计机关与审计现场之间的（非实时）交流反馈的功能，在网络条件具备的审计现场还可以实现对项目执行情况的及时跟踪，强化了对审计现场工作的指导与支撑，为加强审计质量控制提供了辅助工具。有条件对现有办公室自动化系统进行改造完善的，应当注意加强此功能。
近年来，审计署先后编制了《世界银行贷款审计指南》、《企业审计指南》，并根据指南开发了程序导向式实施软件，目的是加强审计现场实施步骤控制，提高实施规范化水平。承担外资审计任务的地方审计机关，要按照署外资司的统一安排全面使用《外资审计实施管理软件（WAS）》。有条件地方审计机关，要在企业审计中推广应用《企业审计软件（EAS）》。
五、充分利用网络资源，丰富网络应用
目前，绝大多数省级审计机关建立了与下级审计机关的远程通讯联接；多数省级审计机关和部分地市级审计机关建立了局域网。要充分利用网络资源，不断丰富网上应用，从而促进工作效率的提高。要严格遵守国家有关涉密网络管理的有关规定，加强网络保密管理，实现安全运行。
按照国务院办公厅的要求，审计署金审工程将作为全国政府系统办公资源网（即政府专网）应用试点，依托政府专网构建审计署机关与各省级审计机关、特派办的广域网络，实现审计信息的网上传递和业务办理。第一阶段有7个试点单位（京津冀、南京、郑州特派办，黑龙江、江苏、四川省审计厅和南京审计学院），联通工作于2004年4月底前完成，在总结经验的基础上，再全面展开，各省级审计机关要做好推广使用的准备。
六、整合需求资源，防止低水平重复建设
1998年以来，审计机关组织力量进行了审计实施及审计管理软件的研制，2001年审计署评审通过了18个软件；审计署金审工程的应用系统也按照整合需求资源、优化既有软件功能的原则，设计开发了一批软件；IT公司也在市场上推出了一些商业软件。“无审计软件可用”局面已经基本改观。所以，对于绝大多数地方审计机关、审计人员来说，“拿来主义”更切实可行，用好审计软件应放在第一位。计算机硬件设备、网络条件和技术水平相对滞后的市、县审计机关，更要找准审计信息化的突破口，突出应用，讲求实效。
审计署金审工程开发的软件，地方审计机关可与署信息办联系积极使用。审计署办公厅已就有关开发推广应用的有关问题发出通知，强调要注意克服重软件开发、轻推广应用，重数据库构建、轻加载更新的现象。对于确需开发的软件，省级审计机关要整合需求资源，防止低水平重复。
七、把计算机培训作为审计信息化的基础工作抓实抓好
各级审计机关要按照审计署的要求，认真部署第二轮计算机基础知识和操作技能全员普及性培训，坚持自学为主、业余学习为主，以考试促培训，以培训促应用。2004年审计署将组织3次全国考试，各地要认真组织，当年通过考试的人数不应少于应参加考试人数的四分之一。要严肃考场纪律，防止形式主义走过场，更不能作假舞弊。
对审计业务骨干进行计算机审计中级培训十分必要。审计署正组织力量对中级培训进行总结完善，充实调整内容，形式逐渐转为自学与强化辅导相结合。各地可依照培训大纲和统一教材，开展适合本地区情况的中级培训。2004年审计署还将继续举办3期（150人）的集中培训，各省、自治区、直辖市审计厅（局）可根据条件积极报名参加培训。
各地要紧密结合本地区本单位审计业务和管理工作实际的需要，开展多种形式的审计软件等应用技术的短期专项培训，实实在在地提高计算机应用水平。
八、因地制宜，加快地方审计信息化工程的建设
审计署在金审工程可行性研究报告中已经明确：“审计信息化系统建设规划总体规模为全国审计系统的信息化建设，包括中央和地方两部分。”为了实现审计系统内部网络和数据传递的上下联通，发挥工程的总体效能，各地审计信息化建设要坚持统一领导，统一规划，统一标准的原则，以需求为导向，以应用促发展。避免各自为政，造成浪费。
建设审计信息化工程，是审计系统提高科技水平的一个重要契机。一些地方审计机关在当地政府的支持下，已经着手有关工程建设的申报，要多方宣传，加快工作进度；还没有申报的地方，应当积极努力将审计信息化列入地方电子政务建设的统一规划。
署信息办和计算机技术中心，要指导地方审计机关搞好当地的审计信息化规划与建设，支持地方审计机关共享金审工程的建设成果。为了保证审计信息化应用技术的先进性和统一性，审计署制定的金审工程可研报告、局域网工程建设指导书、机房及配电系统建设指导书、组网技术方案、局域网工程验收办法、软件开发指南、审计系统基础数据库标准等规范性文件，各地可以结合实际情况参照执行。
九、总结经验，制定加快信息化发展的措施
审计信息化工作开展以来，各地在网络建设、硬件配备、软件应用方面，都做了大量的工作，有些地方还搞出了自己的特色。江苏省审计人员巧用Excel，不但在审计工作中收到很好的效果，其经验受到微软公司相关专家的高度赞誉。要认真总结交流经验，寻找差距，制定加快信息化发展的措施，并尽快加以落实。
2004年底审计署要对金审工程一期建设进行总结、检查和验收，经验教训将与地方审计机关分享。审计署将于2004年年中召开专门的会议，交流经验，宣传典型。请各地注意总结，做好准备。
十、提高认识，扎实工作，力争取得较大进展
信息化工作是一项涉及审计方式转变、观念转变、干部队伍结构转变、人员知识结构转变的深刻革命。需要广大审计人员特别是审计机关的领导干部不断提高思想认识，主动适应形势发展的需要。审计信息化是“一把手工程”，各级领导重视、组织有力是审计信息化建设的关键。各级审计机关的主要负责同志要进一步提高对审计信息化的认识，亲自抓、亲自管，摆上议事日程，加强督促检查。
要加强对掌握信息化知识的干部的使用和培养，结合竞争上岗，努力使一批既懂审计又懂计算机的青年干部走上领导岗位，促进干部队伍结构和审计人员知识结构的改善。
全体审计机关工作人员，要充分认识“不掌握计算机技术将失去审计资格”的必然性和紧迫性，认清责任，振奋精神，自觉学习，积极投入到审计信息化建设之中，确保完成2004年审计信息化工作任务，使审计机关的计算机应用水平攀上一个新的台阶。
公司治理选择与平衡理念
黄子宜 张寰
摘要：公司治理是一个在世界范围内引起关注的问题，根据我国现行情况，在公司法立法中，可以考虑引入博弈理论为基础的公司法立法模式，实现公司自治与法律规定之间的平衡。
关键词：公司治理 博弈 平衡
Abstract: Corporation governance is focused upon all the world. Based on the situation of china, in reform of corporation law, we could introduce the model, which based on the combat theory, into our law, and realize the balance between law and self- governance.
Key words: Corporation governance combat balance
不论是大陆法系的法人实在说抑或是英美法系的法人拟制说，都毫不否认公司法人治理研究的重要性。上世纪九十年代末的东亚金融危机和近两年美国的公司丑闻更加深了人们对公司治理的关注。
对什么是公司治理，学理上有广义和狭义两种解释：
狭义者以玛格丽特•布莱尔认为，公司治理的实质就是在公司中建立规则以限定控制权、决策程序、责任、各种索取权等问题[1]。而广义论者则将其扩大到了更大的企业制度层面上加以考量，认为：公司治理广义地讲就是指有关公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排[2]。
但是，如果更进一步观察，在公司的制度安排上，无不体现出一种平衡观点：从经济分析的角度考查，公司治理实际就是公司在构建过程中，多种因素之间的利益平衡，现行公司的制度，皆可被理解为平衡内生产物，以公司董事会为例：威廉森以及法玛都认为，公司董事会是作为一个控制工具而内生形成的[3]。国内也有人积极回应了这样的观点，例如：“公司治理是经过博弈而形成的暂时均衡，各方利益人的博弈形成了公司政治机制，使得公司权力配置在动态中寻找平衡” [4] 。“就其本质而言,公司可以被看作相互交织的众多利益的锁链。如何有效协调包容于公司中的各种相互冲突的利益关系,避免各利益主体间的相互掣肘,是关乎我国公司能否健康、高效发展的一个十分关键的问题,也是我国公司立法面临的一个重大课题。[5]”
平衡论清晰的表明了公司治理的核心理念，但是，在探讨公司治理的论文中，讨论股东、经理、董事会的平衡关系、讨论公司和相关方关系的论文非常多，很多而探讨立法模式平衡关系的很少，一个似乎被人所忽视而不得不回答的问题是：法律规定能不能主动对公司治理结构进行强制性规定，法律干预与公司自治的平衡点又在哪里？
一、 法定治理模式之弊
在探讨公司治理的众多观点中，一种明显的倾向是信奉公司治理法定主义。即相信理想的公司治理模式是某种可以被“规定”的、比较固定的模式，简而言之，可以由公司法律法规、证券法等来“规定”一种公司治理模式。因此，法律、法规、规则等来自于公司外部的强制性“规定”，被异乎寻常地看重。例如，规定公司应该有多少独立董事、规定董事会应该设什么委员会等等。我国的公司立法是其典型代表。例如：定了股份有限公司的股东大会行使11条职权、董事会行使9 条职权、经理行使10条职权、监事会行使5 条职权等。
这样的效果是不是很好呢？仅仅从法律的文字和逻辑上推敲，我国现阶段的公司立法在逻辑上毫无异议是完整的，没有错误的。但这样的结论的前提必须是：每个法律规定的机构，股东大会、经理、董事及监事会能完全尽职尽责，恪尽职守，而我国的公司大部分是由国有企业改制而来，经理层、董事层乃至监事会都可能曾经在“同一口锅里舀饭”在我国现有的人文环境下，要求他们能相互制衡，主动为第三方利益做出考虑，实在是有点勉为其难。换个角度思考，如果经理、董事不按照法定规定履行其职责，也实在找不到，或者很难找到法律来予以调整。另一个方面，法律虽然规定得很好，各公司也可能依法设立了机构，只是这些机构在公司内部的权利划分中往往只保留虚名，如果真实的调查各公司真实的权利划分和机构配制情况，结果恐怕会让所有立法者灰心的，频频暴光的股市黑幕也多少印证了这一点。
可见，即使是严格的法律规定并不能从根本上解决公司的内部制约机制不足的问题。另一个问题是：公司的自治也是应该充分尊重的，法律规定得过于严格，会不会影响到公司的自治呢？
从商法规范构成的一般原则上看，交易规范适宜任意性规范而团体规范适宜强行性规范。这点似乎为公司法定治理模式提供了一定的法理基础，但是，也应该看到，商法毕竟是私法，私权的尊重同样重要。特别是，我国先阶段，公司的开放程度不足，从证券的角度观察，那就上“一股独大”的现象，这一现象在近年内恐怕难有根本改观，这就决定了一个现实：我国的公司封闭性和人合性色彩浓厚，其公司内部关系的调整不涉及到外部的第三人利益或者社会公共利益，强行法的过渡介入实在是没有实际意义。正如前文所叙述，即使有了严密的法律规定，在封闭性色彩浓厚的环境中，架空法定机构的权利对于公司而言实在不是太困难的事情，即使是现在为众人所关注的独立董事，也很难想象在不能充分控制公司财务或者人事的情况下，能对公司的决策参生决定性影响。
小结
公司治理模式的立法规定不是不重要、不需要，而是在现有的情况下，法定治理模式在实施上存在巨大的障碍，可以说，每个公司在自己的财务及人事安排上，总有不足为外人道之考虑。因此，要求严格的法定治理模式适用所有公司，于事实上是不可能的。在公司治理的探索中，还应该探索其他理论。
二、公司治理的内部平衡的博弈——另一种理念
如果说将公司治理理解成为法定遇到了障碍，那么，将内部治理理解成博弈规则为问题的解决提供了另外的理论和思路。“与其把公司治理理解为由外部力量强制“规定”的模式，还不如理解为一种保护弱势利益人利益的一套制度安排。”[6]
在诺斯[7]看来，制度就是博弈规则，而且他把博弈规则分为两类，一类是正式规则，如法律、正式的合约等，而另一类是非正式规则，如习俗惯例等。而青木昌彦[8]进一步认为，制度是关于博弈如何进行的共有信念系统，是通过博弈参与者在博弈过程中的策略互动而内生形成的， 因而是可以自我实施的。如果能将博弈平衡理论恰当的引入公司治理中来，以加强公司的内部制约机制，似乎是可行的选择之一。
依据这种观点，公司治理的平衡是一种动态的平衡，而不是机械的法定。实际上，法律可以认可某种平衡，但绝对不可能创设某种平衡。如果我们把公司治理作为一种制度安排和内生的博弈规则，那么，一种平衡就需要各参与者通过反复博弈才可能实现。在达到某种相对稳定的均衡状态之前，各参与者都会有比较大的策略选择空间，即使是已经达到某种相对稳定的均衡状态，外在环境的变化也可能打破旧均衡而导致各方以新的博弈策略寻找新的均衡状态。所以，公司治理中最重要的博弈参与者— —股东、董事、经理—— 之间的权利配置不会是固定不变的。
以美国为例，从代表的国际主流公司的权力配置基本框架。在这种主流公司法律中，董事会拥有公司几乎所有最重要的权力。但是，美国公司法律中公开型公司，和封闭型公司的权利配制是有很大差异的，开放型公司中董事会在权利分配中占优而封闭性的公司中，股东权利配制占优。
分析原因，首先是与美国的文化传统有关。
第一，是美国传统中公司的理念永远是“股东利益至上”，于日本的“员工利益至上”和欧洲的“消费者（相关方利益至上）”分野明显，可以说，美国公司治理的形成，与这种文化认知密不可分[9]。
其次，与我国不同，美国的公司很少有“一股独大”[10]的现象，股东之间的独立性较强而股东与公司之间的依附关系较少，这与我国公司改革中因职工执股而形成的股东与公司之间的依附关系差异相当大，也就给股东与股东之间、股东和公司之间的利益平衡和博弈提供了空间和可能。也为利用开放性公司分析权利配制如何经过博弈有股东转入董事会提供的资料。
在美国，开放型公司是制可以向公众公开募集股份，股东的人数没有限制，股份也可以比较自由地流通的公司。法律仅对股东、董事、经理之间的权力配置有大致的规定，即规定董事会是公司的最高权力机构，公司权力由董事会行使，或者由董事会授权行使，所以，董事会只要愿意，完全可以直接决定公司的任何事务。实际上，法律的规定应该理解成为是对权利配制的一种认可或者指导，而不是对治理加以规定。
在封闭型公司而言，股东的权力非常大，股东可以通过书面协议在任何方面限制董事会的权力（当然也相应解除董事在这方面的责任），甚至可以不设董事会，由股东直接管理公司的事务。而在开放性公司中，股东的权力基本上只限于对董事的选择权，以及当资本结构发生实质性变动时的表决权。如对增减股份、发行债券、兼并收购、合并分立等事项的表决权，且是通过股东会行使选择权和表决权[12]，美国公司法律基本上不对经理权力作具体规定，经理的权力是一种授权，来自于董事的酌情授予，经理的权力可以很大也可以很小。
分析两种模式的根本差异，最重要的一点是：美国法律对公开型公司的股份转让非常宽松，基本上奉行“披露主义”，美国的多层次证券市场也非常发达。因此，股东可以比较方便地行使“用脚投票”的权利以及公司收购制度的发达和完善，从而对掌握公司巨大权力的人进行有力制约。
而封闭型公司，股份不能自由转让，所以必须要对董事会的权力进行直接限制，甚至取代董事会而直接管理公司事务。当然还有一点是美国的公司发展在早期都奉行家族管理，公司和家族成员关系密切也是股东主动参与公司经营的原因之一。
在美国公司的权力配置，特别是对于公司董事以及经理的权力限制，也是随着时间推移而变化的。例如：公司法规定，公司的经营和事务由董事会管理，而现在，以特拉华州公司法和“模范公司法律”为代表，规定公司的经营和事务在董事会的指示下（由经理）进行管理。
这样的变化和公司治理中两次革命性变化密切相关。显然，在美国公司立法中，股东是公司所有人，但在开放公司中，是让股东来管理公司是不太现实的，从特拉华州公司法和模范公司法上看，立法者已经认识到，尽管（开放型）公司的最高权力机构是董事会，但由董事会来直接决定公司事务是脱离现实的，由职业经理根据董事会的指示来决定公司事务才是现实选择，而“在董事会的指示下”恰恰使公司权力配置充满弹性也充满不确定性。
对美国公司权力配置的变化历史进行考察，能得到的结论是：即现代的公司法律越来越宽松和充满弹性，无论是在公司组建时、还是在公司运营过程中，股东和董事都有着越来越大的选择空间来决定公司的权力配置或改变某种权力配置。实际上，公司治理的两次重大变革也正是这一变化的体现。公司治理中法定成分越来越少，而由当事人自己选择的成分越来越多。
进行选择的一个重要方式就是股东在组建公司时通过公司章程、以及在经营过程中随时通过其他文件来限制董事会的权力，董事会也可以随时通过文件来限制经理的权利、纠正经理所批准的交易。实际上，这样的模式提供了三方的冲突和博弈空间。毕竟，一种良好的制度是在不断的实际冲突中不停磨合和冲突产生的，法律可以宏观引导，可以原则性调整，但是要求法律能深入每家公司内部为其规定通用的治理模式，实在是不可想象的事情。
三、 法定治理与任意治理——公司治理模式的原则与平衡
分析到此，能作出的一个结论是：公司治理的博弈理论比法定主义更符合公司发展的实际情况和发展规律，基于公司治理博弈理论的立法模式将成为公司法发展的主流。
但是，不论是哪种方式，在我过都可能遇到一个比较尴尬的事实，那就是我国这两种方式的照搬都可能遇到问题。对于现行的立法规定的模式，其弊病前文已经分析过了，那就是一个公司架空法律规定的结构并不是困难的事情，同时，即使股东大会、董事会、经理层怠于履行其职责，或者以消极的方式履行职责，“公司自治”也是非常合理的借口，使法律难于深入调整。
而博弈平衡理论缺陷则在于：在我国，一股独大的情况太普遍，股东、董事与经理与公司的人身依附关系太强，典型的情况是：大型公司，具有人事档案的管理权，从而能对公司高层人员进行有效的控制，在这样的环境下，博弈空间过于狭小，实在难以通过博弈形成三者有效的制约机制和权利平衡。
但是，应该看到，通过立法方式规定公司的治理模式不是长久之计，通过立法方式予以指引在短时间内的确效果显著，这点从《公司法》实施后公司发展情况可以看出，从证券交易市场的发展也可以明确得出结论，但是，多年的管理问题仍然没有通过公司立法得到很好的解决，例如：
1、 公司在发展过程中的短期投机行为十分明显，稳健增长性公司不多。
