《浅论中医药法的特点及我国中医药立法的问题与对策》
南阳理工学院 文法学院 05813班
冯 晨
【摘要】我国中医药学有着两千多年的发展历史，有着丰富的临床经验，独特的理论体系，卓越的治疗效果，它是中华民族在与疾病长期斗争的过程中积累的宝贵财富，是中华民族优秀文化的重要组成部分。但由于历史、文化等原因，中医的现代化发展受到了强大的冲击和严峻的挑战，该怎样看待中医药？怎样研究中医药？中医药该如何发展？本文从中医药法的基本特征出发，着重分析我国中医药现代化发展中存在的立法问题从而得出相应的对策。
【关键词】中医药法 ; 特点 ; 问题 ; 对策
【Abstract】The Chinese medicine has develop for more than 2,000 years, having abundant clinical experience, special theories system, outstanding treatment result,it is a precious wealth in the process of struggling time with disease over a long period.and it is the important part of the excellent culture of the Chinese nation.But because of history , cultural,the modern development of Chinese medicine was strong impact and rigorous challenge, how to treat the Chinese medicine ? How to research the Chinese medicine ?How to develop the Chinese medicine ? This article sets out from the basic characteristic of Chinese medicine law, emphasizing analyse the existent lawmaking problem in our Chinese medicine modern development and elicit corresponding countermeasure .
【Keyword】Chinese Medicine law; characteristic ; problem ; countermeasure
中医药法是伴随着中医药科学的发展而逐步兴起的一个新兴的法律部门。目前，已成功将中医药立法的国家和地区有新加坡、越南、泰国以及加拿大卑诗省、澳大利亚维多利亚州等，中医在世界范围内的立法呈现出乐观景象。由于各国卫生保健发展的历史背景、社会经济状况及文化背景差异较大，因此中医药立法也有很大差异，但总体上看，世界各国对中医药的立法，都有相同之处。 [1]
作为一个新兴的法律部门，中医药法具有许多不同于传统部门法的特点，这些特点使得其有别于其他部门立法而成为一个独立的法律部门。在我国，中医药法就是指由国家制定和认可的，以调整中医药社会关系、保障人们的中医医疗权益为目的的法律规范的总称。与我国其他部门立法相比，我国中医药立法虽起步较晚，但其发展较为迅速，目前，我国中医药法的内容已经涉及到医疗机构、从业人员、中药品种、中医药教育等许多领域，但与此同时，也暴露出了很多的问题。因此，研究中医药法的特点及我国中医药立法现有的一些问题，并探讨完善我国中医药法的途径和对策，无疑具有重要的现实意义。
一．中医药法的特点
作为一个法律部门，中医药法与其他法律部门一样，也具有法律的一般属性，但由于它所调整的是中医药医疗及其发展而引发的各类社会关系，从而决定了其必然具有某些自己的特征。具体说来，主要表现在以下几个方面：
（一）综合性
与其他的部门立法相比，中医药法具有很强的综合性。这一点可以从以下三个方面得到说明：首先，就调整对象来看，中医药法的调整对象是中医药社会关系，具体的就是指因中医药教育、认证、医疗、管理、规范、发展而形成的各类社会关系。而这种社会关系是由许多种社会关系共同构成的，所以它是一种综合性的社会关系。其次，调整对象的综合性，决定了中医药法所采纳的调整方法和手段也是具有综合性特征的。再次，从体系上来看，中医药法律体系是一个较为庞杂的法律体系，该体系中不仅包括了其他法律部门中的许多调整中医药社会关系的法律规范以及大量的技术规范、标准和操作规程等等，可见，中医药法律体系也具有明显的综合性特征。
（二）伦理性
伦理道德是医疗活动中必不可少的一个组成部分。由于中医药法的调整对象是中医药社会关系，所以，其在对中医药临床医疗活动调节的过程中必然会涉及到伦理与道德问题。这就要求中医药法做到以下两点，即：它既要对某些传统的伦理道德规则做出评价，同时又要对某些新的伦理道德规则做出评价，以决定是否应予以认同和保护。这样一来，中医药法必须将某些基本的伦理道德原则纳入自身的调整体系，并上升为法律规范；同时对那些违反伦理道德的行为加以禁止。因此，中医药法具有浓厚的伦理性。
（三）科技性
中医药法的调整对象不仅是人与人的社会关系，还包括人类与生物圈即人与自然的关系，因此，中医药法就必须要建立在中医药科学的基础之上，就必须要遵从基本的中医药科学规律，如中医学理论中有整体观念、辨证论治的两个特点，对人体的生理有藏象、精气血津液神、经络、体质学说四部分，以及对疾病、防治的病因、发病、病机学说。[2]中药的基本理论还有中药来源、产地、采集、炮制、性能、功效以及临床应用规律等等。[3]这就是中医药法的立法基础。而中医药科学的技术性决定了中医药法必然也具有科技性的特点。表现在：首先，中医药法必须将中医药科学的某些成果作为自身的内容之一，如我国《中药材生产质量管理规范认证管理办法（试行）》中关于中药等术语的解释就明显是中医药科学成果在中医药法中的反映和体现；其次，在中医药法律体系中，拥有大量的中医药技术标准、规范和操作规程，如我国的《中药材GAP认证检查评定标准（试行）》等。
（四）预见性
中医药法是以保护中医药科学技术的健康发展，维护人民生命健康为目的的，而中医药科学技术的创新和发展本身就具有不确定性。因此，中医药法必须正确预测中医药科学技术的效应，并在此基础上对有关的中医药科技活动作出恰当合理的引导和规制。一方面，中医药法要保障中医药科技工作者的中医药创新权，另一方面，它又要对中医药科技工作者的科技创新权予以必要的约束，对那些可能产生社会危害后果的行为加以严格规制。这就使得中医药法在立法过程中必须特别注重超前立法的原则从而在立法内容上具有极强的预见性。[4]
二．我国中医药立法存在的问题
我国中医药立法起步相对较晚，其内容涉及到了医疗机构、从业人员、教育科研、药品监管、中医药标准等领域，虽然拥有了的相关法律法规及技术标准、规范，如《中华人民共和国中医药条例》、《中华人民共和国执业医师法》、《医疗机构管理条例》、《国家中医药管理局中医药标准制定程序规定》、《社区卫生服务中心中医药服务管理基本规范》、《乡镇卫生院中医药服务管理基本规范》、《中医药科学技术进步奖励管理办法（试行）》、《医疗废物管理条例》等等，然而，就总体来看，我国的中医药立法还存在许多问题。表现在：
（一）立法步伐滞后，缺乏预见性
立法滞缓是我国各部门立法的一大通弊，在中医药立法领域，这一弊病更加明显和突出。由于历史、文化等原因，我国中医药方面的立法不论从数量还是从广度都比起其他部门法去之甚远，直到1982年才由卫生部制定并颁布了《全国中医医院工作条例（试行）》。再如中医药人才培养方面，我国已有上千年的历史，但建国后相关的法规《人事部、国家中医药管理局关于印发〈执业中药师资格制度暂行规定〉、〈执业中药师资格考试实施办法〉及〈执业中药师资格认定办法〉的通知》却直到1995年初才姗姗而来。这充分暴露了我国中医药立法的滞后性。
（二）法律体系不健全
法律体系是指由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。[5]总体上来看我国中医药立法体系还远没有健全，甚至严格一点来说，这些立法还难以真正成为一个体系。其主要表现在：在我国中医药法律体系中，还没有一部能够承担起“领头羊”作用的基本法,这就使得我国中医药法群龙无首，难以真正成为一个相互支持、相互配合、内部协调一致的法律体系。
（三）内容不完善
当前，我国的中医药立法对中医药科技活动的规制基本上还只是采用行政法律规制一种形式。表现在具体法律制度上是我国尚未建立中医药科技活动的民商事制度和刑事制度；另一方面，某些有必要法律化的伦理道德原则或规则尚未被纳入我国中医药法之中。例如，知情同意原则等，都显然还没有明确成为我国中医药立法的规则，这也成为影响和制约我国中医药立法内容完善的一个重要方面。
三、完善我国中医药立法的对策及建议
法律并不总是消极地承认现状，它还是对未来社会发展秩序的一种勾画、设计和引导。为此，需要立法者在总结经验、认识现实的过程中，正确把握立法的基本要求和规律，分析事物未来发展的可能性，以便做出科学的预测。[6]
（一）国外的中医药立法
1．中医药立法在美国
1971年以后中医针灸在美国出现的“针灸热”，使加州的中医针灸展现了一片前所未有的景象，美国加利福尼亚州适时出台了加利福尼亚州针灸条例和针灸执照法。后来加州在1980年通过了《中医行医规范法案》，该法案对中医的执业行为进行了规范，规定了中医师可以使用的行医方式。目前，在美国针灸是以州法律的形式被列为医疗手段，中医药总体上已逐渐为美国卫生行政部门所接受，并被批准为公众合法的医疗保健手段。 [7]
2．中医药立法在澳大利亚
2000年5月3日，澳大利亚维多利亚州通过了《Chinese Medicine Bill》（中医注册法案），这是世界上的第一部中医注册法案。该法律执行后，维多亚利州的中医行业已经逐渐洗脱江湖郎中的习气，改变了人们心中根深蒂固的中医生形象，中医师的执业行为走上了规范化管理的轨道。并且，有多家保险公司承保中医治疗保险，包括诊费和针灸费，治疗者可按比例由保险公司偿付在中医药方面就诊、吃药的费用。中医师有资格使用医生(doctor)的头衔，并被赋予处方权。中医同西医一样，具有了平等的法律地位。 [8]
3．中医药立法在新加坡
新加坡传统中医药管理局1995年发表了《传统中医药报告书》，对新加坡中医药状况进行了全面总结，并提出了不少可行的建议。2000年国会通过了《中医师法案》，从而确立了中医药在新加坡的法律地位。现在针灸师注册工作已经完成，一些综合性现代医院已设针灸科,新加坡的中医药事业在今后十到二十年内将大幅度发展. [9]
（二）我国《中医药法》的立法构想
内蒙古自治区耕地占用税实施办法(废止)
内蒙古自治区人民政府
内蒙古自治区耕地占用税实施办法
内蒙古自治区人民政府令
第73号
《内蒙古自治区耕地占用税实施办法》已经自治区人民政府1996年第十次常务会议通过，现予发布，自1996年1月1日起施行。
自治区主席 乌力吉
一九九六年八月五日
第一条 根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，结合自治区实际，制定本实施办法。
第二条 本实施办法所称耕地，是指用于种植农作物的土地，人工种植的草地、林地，人工开发的水面和其他占用前三年曾用于种植农作物的土地。
第三条 自治区内占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人，是耕地占用税的纳税人。
第四条 耕地占用税根据纳税人实际占用的耕地面积和适用税额计税，一次性征收。
第五条 耕地占用税的平均税额为：
（一）呼和浩特市、包头市、乌海市每平方米7.50元；
（二）呼伦贝尔盟、兴安盟、哲里木盟、乌兰察布盟、巴彦淖尔盟和赤峰市每平方米6.25元；
（三）锡林郭勒盟、伊克昭盟、阿拉善盟每平方米5元。
第六条 耕地占用税由地方税务机关负责征收，或者委托土地管理部门代收代缴。单位和个人获准占用耕地后，土地管理部门应当及时通知当地同级地方税务机关。获准占用耕地的单位和个人，应当持旗县以上人民政府的批准文件，向当地地方税务机关申报纳税。土地管理部门凭完税凭证或者免税证明划拨用地。
第七条 盟行政公署、设区的市人民政府，可以根据人均占有耕地和经济发展情况确定旗县耕地占用税的适用税额，但是加权平均数不得低于或者高于本办法规定的平均税额。
旗县（市、区）人民政府根据盟行政公署、设区的市人民政府确定的本地区的适用税额，对人均占用耕地数量和经济发展情况差别较大的苏木乡镇，可以规定不同的耕地占用税适用税额，但是加权平均数不得低于或者高于本旗县（市、区）的适用税额。
农牧民占用耕地新建自用住宅，按核定税额减半征收耕地占用税。非农业户口的城镇居民占用耕地建住宅、农牧民占用耕地从事非农业生产经营的，全额征收耕地占用税。
占用粮食生产基地、经济作物区用地、城市郊区菜地和人均耕地特别少的地区的耕地，以及基本农田保护区内耕地（国家重点建设项目占地除外），加征50%以上1倍以下的耕地占用税。
第八条 纳税义务发生时间为人民政府批准占用耕地之日。获准占用耕地的纳税人，在30日内向地方税务机关申报纳税。逾期不申报纳税的，从滞纳之日起，按日加收应纳税款5‰的滞纳金。
纳税人按照有关规定向土地管理部门办理退还耕地的，已纳税款不予退还。
第九条 下列经批准征用或者占用的耕地，免征耕地占用税：
（一） 部队和自治区以上指挥防护工程，配置武器装备的作战、情报阵地，尖端武器作战、试验基地，军用机场、港口、码头，设防工程，军事通信台站、线路、导航设施，军用仓库、输油管线、靶场、训练场、营区，师以下军事机关办公用房，专用修械所，通往军事设施的铁路、公路支线等军事设施；
（二） 国家和地方铁路线路及其两侧留地、沿线车站、装卸用货场、仓库等；
（三） 民用机场飞机跑道、停机坪、机场内必要的空地以及候机楼、指挥塔、雷达设施等；
（四） 国家物资储备部门炸药专用库房以及为保障其安全的用地；
（五） 全日制大、中、小学校和单位子弟学校，个人举办学校的教学用房、实验室、操场、图书馆、办公室、食堂、宿舍等；
（六） 医院、卫生院、医疗站、医务所等医疗单位；
（七） 幼儿园、敬老院；
（八） 殡仪馆；
（九） 直接为农牧业生产服务的农田水利设施；
（十） 移民、灾民建房。
前款规定的免税耕地，征用或者占用后改变用途的，应当按规定缴纳耕地占用税。
第十条 农村牧区的革命烈士家属、革命伤残军人、鳏寡孤独以及革命老区、少数民族聚居区和边远贫困山区生活困难的农牧户，在规定标准之内占用耕地新建住宅纳税确有困难的，可以酌情给予减税或者免税。尚未达到温饱的免税，其他困难户适当减税。
前款规定减税或者免税的程序为：由纳税人提出申请，经苏木乡镇人民政府和旗县地方税务机关审核，报旗县人民政府批准。
第十一条 在老少边穷地区修筑公路或者兴建其他扶贫工程，缴纳耕地占用税确有困难的，由自治区地方税务机关审核，报国家税务总局批准后，给予减税或者免税。
第十二条 经批准征用或者占用的耕地，超过2年未使用的，按规定税额加征2倍以下耕地占用税。
第十三条 地方税务机关可以从耕地占用税实征税额中，提取不高于5%的征收经费，用于征收业务费支出。
第十四条 耕地占用税的征收管理，参照《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》的有关规定执行。
第十五条 本实施办法具体应用的问题，由自治区地方税务机关负责解释。
第十六条 本实施办法自1996年1月1日起施行。1987年10月2日自治区人民政府发布的《内蒙古自治区关于<中华人民共和国耕地占用税暂行条例>实施办法》（内政发〔1987〕134号）同时废止。
