深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及预算规定
广东省深圳市人大常委会
深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及预算规定
深圳市人大常委
第一章 总则
第一条 为了保障深圳市人民代表大会及其常务委员会正确行使宪法和法律赋予的职权，规范深圳市国民经济和社会发展计划（以下简称计划）和预算以及它们执行情况的报告的审查和批准程序，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民
政府组织法》，结合深圳市的实际情况，制定本规定。
第二条 市人民代表大会审查和批准市中长期计划、年度计划和预算以及它们执行情况的报告。在市人民代表大会闭会期间，市人民代表大会常务委员会（以下简称常务委员会）审查和批准本市计划和市本级预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；审查和批准市本级决算。
第三条 计划、预算一经批准，即具有法律效力，非经法定程序，不得改变。
第二章 计划和预算的初步审查
第四条 市人民代表大会会议举行前，市人民代表大会常务委员会计划预算审查工作委员会（以下简称计划预算工委）应当对计划、预算进行初步审查。市人民政府计划、财政部门应当在市人民代表大会会议举行的一个月前，向计划预算工委提交计划草案、预算草案的主要内容，并同
时提供下列材料：（一）国务院和广东省人民政府关于编制计划、预算的要求；（二）编制计划、预算的依据；（三）上一期计划和上一年度预算的执行情况；（四）对本市经济社会发展、环境生态有重大影响或者投资额较大的固定资产投资项目的可行性论证材料；（五）预算收支总表、
收支明细表、各部门基本数字表；（六）初步审查所必需的其他材料。
第五条 计划预算工委就计划、预算的初步审查举行全体会议时，市人民政府计划、财政部门的主要负责人应当列席会议，说明计划草案、预算草案的主要内容，并回答计划预算工委委员的询问。
第六条 初步审查结束后，计划预算工委应当分别就计划草案、预算草案向常务委员会主任会议（以下简称主任会议）提出初审报告。初审报告应当包括以下内容：（一）对上一期的计划、预算执行情况的评价；（二）本期计划、预算安排是否合法、恰当；（三）市人民政府关于保证
计划、预算实现的措施是否可行；（四）关于计划草案、 预算草案的修改意见和实现计划、预算的建议；（五）其他应予报告的内容。
第七条 主任会议应当在市人民代表大会会议举行前，对计划预算工委的初审报告进行审议。计划预算工委应当根据主任会议审议的意见，对初审报告进行修改，并在市人民代表大会会议期间向大会计划财经审查委员会（以下简称计划财经委员会）报告。
第三章 计划和预算的审查和批准
第八条 市人民政府应当将下列材料于市人民代表大会会议举行的二十日前提交常务委员会：（一）上一期计划执行情况和本期计划草案的报告；（二）计划草案；（三）上年度预算执行情况和本年度预算草案的报告；（四）预算草案。常务委员会应当在市人民代表大会会议举行的十
日前，将前款所列材料发给市人民代表大会全体代表；中长期计划草案及其报告，应当在市人民代表大会会议举行的十五日前发给市人民代表大会全体代表。
第九条 市人民代表大会全体会议应当听取市人民政府关于计划草案、预算草案的报告，并进行审议。审议可以采用分组审议、专题审议、代表团审议和大会审议等方式进行。
第十条 计划草案应当重点审查以下内容：（一）计划编制的指导思想是否符合党和国家的路线、方针和政策，是否反映了本市经济生活和社会发展的实际要求；（二）计划安排的主要目标和指标是否符合已经确定的指导思想；（三）计划安排的措施是否与确定的目标和指标相衔接，
是否符合国家法律、政策的规定，是否切实可行；（四）对人民群众普遍关心的热点问题的解决措施；（五）对本地区经济社会发展、环境生态有重大影响，或者投资额较大的固定资产投资项目。
第十一条 预算草案应当重点审查以下内容：（一）预算编制的指导思想是否符合党和国家的路线、方针和政策，是否反映了本市经济生活和社会发展的实际要求；（二）预算编制是否符合预算法和有关法律、法规的要求，预算结构是否合理。（三）预算编制是否体现了量入为出，收
支平衡的原则；（四）预算收入的编制是否与国内生产总值的增长相适应，有无隐瞒、少列的情况；（五）预算支出的编制是否合理，是否贯彻了厉行节约、勤俭建国的方针和统筹兼顾、确保重点的原则，对人民群众关心的热点问题的资金安排是否恰当。
第十二条 市人民代表大会会议审议计划草案、预算草案时，市人民代表大会代表可以就有关问题提出询问，市人民政府领导人及其有关部门负责人应当到代表中听取意见，回答询问。市人民代表大会代表十人以上联名可以就与计划、预算有关的问题书面提出对市人民政府及其所属工
作部门的质询案。
第十三条 市人民代表大会会议期间，计划财经委员会应当举行全体会议，听取计划预算工委关于计划草案、预算草案的初审报告，并根据市人民代表大会代表的审议意见向主席团提出对计划草案、预算草案的审查报告。审查报告经主席团审议通过后印发会议，并由主席团将计划、预
算的决议草案提请大会表决。
第十四条 市人民代表大会举行会议时，主席团、常务委员会、计划财经委员会、市人民政府，可以向市人民代表大会提出修改计划草案、预算草案的议案，由主席团决定提交大会审议，或者并交计划财经委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。市人民代表大会代
表十人以上联名，可以向市人民代表大会提出修改计划草案、预算草案的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交计划财经委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。
第十五条 主席团决定将修改计划草案、预算草案的议案提交大会表决的，应当先表决修改计划草案、预算草案的议案，再就关于计划、预算的决议草案进行表决。
第十六条 计划草案和预算草案批准以前，市人民政府根据需要，可以于每年一月十五日前，向常务委员会提出政府投资项目的预安排方案。预安排的项目，原则上为续建项目。预安排方案经常务委员会审查同意后，由市人民政府组织实施。预安排方案在该年度计划、预算被批准后失
效，政府投资项目的资金安排以经市人民代表大会批准的计划、预算为准。
第四章 计划和预算部分调整的审查和批准
第十七条 市人民政府计划、财政部门在编制调整方案时，应当征求常务委员会的意见，并于常务委员会举行会议的二十日前，将计划、预算调整方案的主要内容送计划预算工委进行初步审查。
第十八条 市人民政府应在常务委员会举行会议的十日前，将计划调整方案或者预算调整方案报送常务委员会。常务委员会应于举行会议的七日前，将上述方案发给常务委员会组成人员。
第十九条 主任会议可以向常务委员会提出修改调整方案的议案，由常务委员会会议审议；市人民政府可以向常务委员会提出修改调整方案的议案，由主任会议决定提请常务委员会会议审议；常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出修改调整方案的议案，由主任会议
决定是否提请常务委员会会议审议。主任会议决定将修改调整方案的议案提交常务委员会全体会议表决的，应当先表决修改调整方案的议案，再就关于调整方案的决议草案进行表决。
第二十条 在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。市人民政府接受返还或者补助款项后，应当向常务委员会报告有关情况。
第五章 决算的审查和批准
第二十一条 市人民政府提请审查和批准决算草案，应当在常务委员会举行会议十日前，向常务委员会提交下列材料：（一）决算草案；（二）关于决算草案的报告；（三）市审计机关对市本级预算执行和其他财政收支进行审计的审计工作报告。
第二十二条 市人民政府财政部门和审计部门应当在常务委员会举行会议二十日前，将决算草案主要内容和审计工作报告主要内容送计划预算工委进行初步审查。计划预算工委进行初步审查时，可以要求市人民政府有关部门提供决算草案中有关重大问题的专门材料及初步审查时所必须
的其他材料。 决算草案的初步审查， 应当主要审查以下内容：（一）决算草案编制是否符合法律、法规的规定；（二）预算收支完成情况；（三）预算执行是否出现赤字；（四）重点支出是否得到保证。初步审查结束后，计划预算工委应当向主任会议提出关于决算草案的初审报告。
第二十三条 常务委员会举行会议时，应当听取市人民政府关于决算草案的报告、审计工作报告和计划预算工委关于决算草案的初审报告，并进行审议。
第六章 附则
第二十四条 本规定自公布之日起施行。《深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及财政预算暂行规定》同时废止。
第二十五条 市人民代表大会或者常务委员会审查和批准市国有资产收益的预算和决算参照本规定执行。
第二十六条 本规定在市人民代表大会会议期间由大会主席团负责解释；在市人民代表大会闭会期间由常务委员会负责解释。
1997年4月26日
论保险人的免责条款明确说明义务
——以对保险行业的实践考察为基础
潘红艳 吉林大学法学院
关键词: 保险人/免责条款/明确说明义务
内容提要: 归纳实践中保险商品的售卖方式以及对免责条款明确说明义务的履行方式，揭示争议的缘由。解决问题的向度包括：统一法律规定的 “免除保险人责任条款”和保险合同中包含的 “责任免除”条款的范围，要求保险人在合同中以足以引起投保人注意的方式标明；保险人履行免责条款明确说明义务应当在确定保险合同之前进行；判断是否 “明确”的标准应当根据具体的交易情景做出；实行举证责任倒置，由保险人举证对免责条款进行了明确说明；理顺保险代理人销售保险商品的利益驱动力，投保人应对保险合同内容主动获知；强化投保人 “保险人已经对免责条款对我进行了明确说明”复写及签字的做法。
《保险法》从立法上明确保险人在订立合同时的免责条款说明义务，这在保险立法史上尚属首次，此举是保险立法的一大进步，属我国的创新之作。查外国立法，未见有此规定者。[1]《保险法》第 17 条 2 款规定，对保险合同中免除保险人责任的条款，保险人在订立合同时应当在投保单、保险单或者其他保险凭证上作出足以引起投保人注意的提示，并对该条款的内容以书面或者口头形式向投保人作出明确说明；未作提示或者明确说明的，该条款不产生效力。
赋以保险人对保险合同免责条款明确说明义务的立法主旨包括以下方面：平衡保险商品的信息偏在、[2]体现保险合同当事人的意思自治、保护作为保险商品消费者的投保大众的利益。以保险整体运营宏观角度观之，保险人掌控保险产品信息、技术信息以及相关的法律法规信息，而投保人对上述信息很难获知。为解决信息偏在问题，赋予保险人相关信息的解释说明义务，从而平衡投保人与保险人在信息掌控中的失衡关系。以单一保险合同订立角度观之，保险合同多以格式合同形式存在，投保人仅能对合同表示附和。加之保险合同本身具有复杂繁冗，技术性、专业性较强等特征，尊重和保障保险合同双方当事人意思自治的实现与保险交易的格式化对投保人意思自治的阻碍形成了一对矛盾。赋以保险人以解释说明保险合同条款的义务为投保人客观、全面的了解合同内容提供了路径和可能性。以投保人、保险人在保险行业中的地位角度观之，作为保险消费者的投保人，与经营保险商品的保险人地位反差明显：投保人购买保险的行为具有偶然性、个体性、非专业性的特征；保险人出售保险的行为具有经营性、团体性以及专业性的特征。为平衡两者的关系，保险人应当承担对保险商品的解释说明义务以保护投保大众的利益。
“市民社会的利益关系典型表现为利益主体的多元化和逐利行为的多样性，处于社会主义市场经济转型时期的我国社会不可避免产生各种利益冲突，只有通过调整各主体之间的利益关系，完善利益分配中的平衡机制才能消除利益冲突。”[3]免责条款明确说明义务的立法意旨虽臻于完美，但实践层面，保险商品千差万别、保险商品的售卖方式多种多样、投保人对保险的了解程度深浅不一、保险商品中蕴含的利益链条千头万绪，无法体现甚至完全背离上述立法主旨的现象时有发生，以致纷争不断。理论层面，对免责条款的法律性质和范围、义务的履行方式、举证责任等问题定论难寻。以实践矫正法律，抑或以法律强制实践，意图在利弊平衡中寻求解决之道。
一、免责条款明确说明义务履行方式的实践考察
保险商品售卖形式一般包括电话销售、保险代理机构与其他商业行为并同进行的销售、网上销售、代理人直销等。[4]各种售卖方式对免责条款明确说明义务的履行方式存在差异。
（一）电话销售
电话销售已经成为一种重要的保险商品的要约邀请方式，这种方式的电话宣传阶段具有以下特征：第一、售卖对象随机，一部分是保险公司既有客户，一部分是通过其他渠道获得的潜在投保人的联系方式。在电话销售之前，销售方往往已经对客户的相关情况有一定的了解，即使没有了解，电话售卖过程中也会尽量探查潜在客户的相关状况，以选择适合其经济收入水平与需求的保险商品对其销售。第二，电话售卖的方式成功率较低，潜在客户已经不堪其扰，80%以上的接听者都在销售人员没有提及保险商品实质内容之前就选择拒绝。只有 20% 甚至更少的接听者会听完销售人员的介绍，最终选择购买保险商品的接听者寥寥可数。但是电话销售又具有其他销售方式不能替代的优势：成本低廉，除了打包购买的电话费之外并无其他费用；对销售人员技术水平要求不高，一般只要口齿清楚、记忆力尚可都可以胜任；覆盖面广，电话接收群体与销售的覆盖面理论上是相同的。故此，虽然深受排斥，保险人依然乐此不疲的采用这种销售方式。
电话售卖的保险商品对免责条款明确说明义务履行的方式体现在以下阶段：电话售卖过程中对免责条款的介绍、保险合同的文本介绍、电话回访时对免责内容、权益保护等的提示。对于投保人而言，所有关于保险合同内容 （包括责任免除条款在内）的了解仅限于保险合同的书面规定以及投保人基于自身保险的认知范围内能够对销售人员提出的问题。保险人售卖过程中对免责条款明确说明义务的忽视，甚至如果投保人不加以询问就避免提及；保险合同签订时投保人除了对合同文本的阅读并没有其他获知免责条款的渠道等因素导致电话销售的保险合同在免责条款明确说明义务问题上纷争颇多。[5]
（二）保险代理机构与其他商业行为共同进行的销售
这种售卖形式实践中较多见，比如与银行存取款业务共同进行但性质相异的保险商品销售、与机票等票务行为一同销售的保险商品等。这种销售方式往往容易导致消费者混淆保险销售行为与其他商业行为。即使保险销售行为是单独存在的，但也受到销售地点、投保人对商行为产生的预期以及投保人对商行为性质的判断等因素的影响。销售人员往往受到交易惯性以及交易效率的约束，对其中蕴含的保险商品销售并不单独进行说明，投保人对保险商品内容的了解受到支付保费过后拿到的保险合同或者包含在其他商业合同中的保险条款等内容的限制，并且更多依赖投保人的认知能力而不是保险人的说明。免责条款明确说明义务的履行仅仅限于合同文本中相应内容的提示。在此类缺乏保险合同细节内容的保险商品售卖过程中，免责条款的提示已经难以满足，更遑论对之进行明确说明。
（三）网络销售
网络销售的保险商品，在商品名称下列明保险合同类型和内容，其中用红色或者加黑的字体（与保险合同其他内容字号大小相同）以 “责任免除” “除外责任”为标题提示免责条款。网售方式的特点在于：“责任免除”的标题区别于保险合同其他部分包含的免除保险人义务的内容。投保人阅读保险合同时，易于在第一时间识别保险人责任免除的事项为何。如果投保人以 “责任免除”事项要求理赔，保险人有充分的合同依据拒赔；如果投保人以 “责任免除”事项以外、规定在保险合同中的其他免除保险人责任的事由提起理赔遭拒，依然容易产生争议。[6]
（四）保险代理人面售
保险代理人当面销售的保险商品中，签订保险合同之前，保险代理人已经通过多种方式与投保人取得接触。为了尽量促成保险合同的签订，保险代理人极尽能事描述、夸大保险商品的优势与益处。投保人产生购买保险商品意向以后，才有机会阅读投保书与保险合同，对免责条款内容的知悉也方待此时才能实现。保险代理人对免责条款的解释与说明与保险合同中确实规定的情况常常存在偏差，出险后投保人遭到拒赔，才猛然醒悟还有诸多免责条款的存在，投保大众对保险制度的诸多诟病与不信任与前述情形关系甚密。
综观上述保险交易类型中保险人对免责条款明确说明义务的履行方式可见，虽然采取销售方式有异，但是保险人均以保险合同文本或其他的书面形式对免责条款进行提示，故此，立法中关于免责条款明确说明义务中提示义务的部分履行情况尚佳。[7]只是对法律所要求的 “明确说明”义务的履行方式无一定之规，各种争议的因由在保险交易过程中已经埋下伏笔。
二、免责条款明确说明义务的法律性质
保险人免责条款明确说明义务的法律性质如何，一直存在争议。实践和学界分歧表现有二，有认为此义务属于消极义务者，即认为一旦保险人采用某种特殊的形式，诸如加黑或描红等对免责条款加以明示，就可以认定履行了该义务。[8]考虑到保险行为的交易效率以及证据留存的便易，似乎都不适宜使 “保险人负担极高的说明成本”而导致 “保险合同的效力处于严重不确定状态，不利于交易的稳定。”[9]
有认为该义务属于积极义务，即要求保险人除了在合同中明示以外，还应对免责条款的内容、性质、含义等做出明确的解释，否则不能认定已经履行了该义务。“保险人设计保险条款时不愿将免责条款赤裸裸的公之于众，以免引起投保人的反感和监管机关的注意，免责条款一般较为隐蔽、晦涩。”[10]根据前述预设有学者主张将免责条款明确说明义务界定为积极义务有助于保护投保人利益。这种预设虽据表面的合理性，但未免过于主观。虽然性质相同，保险合同与其他种类的格式合同在制定过程以及监管方式上存在诸多差异。首先，保险合同的制订均经过严格的条款设计及审查程序，其中包含对各个合同条款法律后果的研判过程。然后，除了制订合同的保险公司之外还会受到保险行业协会示范合同条款的影响以及保险监管部门的规制。基于格式化保险合同与一般的格式合同制作过程的差异以及笔者对实践中保险合同的考察，与此预设相反的事实是：保险人在其提供的格式合同中均以鲜明方式将免责条款列明以引起投保人注意。结合保险交易形式的不同表现，尤其是在网络交易、电话交易等新兴的保险交易的前提下，过分要求保险人主动履行明确说明义务似乎有悖于保险人选择网络、电话等形式的保险所追求的交易效率目标。综观我国保险交易的大环境，保险制度在我国已经畅行二十几个年头，我国的保险市场在1987 年的开放后的最初十年间就实现了 20 倍的扩容，以保险的形式分散危险已经成为一般大众的常识。人们将保险作为一种生活保障的方式选择已经成为常态，对保险商品的期待也更加高涨。[11]对公众的保险意识估计过低是不客观的。
对某种义务法律性质的研究应该服务于该义务边界的确定以及该义务履行标准的认定，探讨免责条款明确说明义务的法律性质也概莫能外。虑及保险意识、投保人对保险的知悉程度、订立保险合同具体情境等因素的差异，对该义务做僵化的积极或者消极的性质界定似乎无法满足解决实际问题的需求。与事有补的态度是：回归到对如何判断免责条款的范围、履行免责条款明确说明义务的方法以及标准这些切实问题的探讨中来。
三、免责条款的范围及认定
保险商品的种类多样，[12]合同文本表象形式多样、保险商品销售方式多样。保险合同中的免责条款包括的范围以及认定方法并无立法明示，而对此问题的界定直接关涉诉争案件的判决。我国现行的 2009 年 《保险法》较之 2002 年修改的 《保险法》在免责条款的表述上出现了差异，现行法的表述为 “免除保险人责任的条款”，之前的表述为 “责任免除条款”。[13]这反映出立法机构对免责条款范围认定的不同态度。[14]保险合同中的 “责任免除”条款与立法中的 “免除保险人责任条款”范围并不一致。学界和司法界对免责条款的范围如何也分歧颇大：有认为免责条款仅包括保险合同中以 “责任免除”“免责条款” “责任除外”命名的条款；有认为免责条款是保险人限制自身承保风险与赔偿责任限额的条款，包括承保范围、保险标的的限定、保险金额、保险期限、免赔额、条件与保证；有认为免责条款包括散落在保险合同中限制或免除保险责任的条款，不包括保证与条件条款、承保标的与承保风险条款。最高人民法院 2012 年 3 月发布的就 《关于适用 〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释 （二）》 （征求意见稿）第 10 条对保险法第十七条规定免责条款的范围界定为：保险合同责任免除条款包括除外责任条款、免赔额、免赔率、比例赔付、解除或中止合同等部分或全部免除或限缩保险人责任的条款。
