滨州市人民政府关于印发《滨州市供热管理办法(试行)》的通知
山东省滨州市人民政府
关于印发《滨州市供热管理办法(试行)》的通知
滨政发〔2009〕65号
各县(区)人民政府,滨州经济开发区、高新区管委会,市政府各部门、各直属事业单位,市属各大企业,各高等院校,中央、省驻滨各单位:
现将《滨州市供热管理办法(试行)》印发给你们,请认真贯彻执行。
滨州市人民政府
二○○九年十月三十日
滨州市供热管理办法(试行)
第一章 总 则
第一条 为规范供热管理,节约能源和资源,减少污染物排放,维护供用热双方的合法权益,促进供热事业健康发展,根据《山东省供热管理办法》和国家、省有关规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 在本市行政区域内从事供热规划、建设、经营、使用、设施保护及相关管理活动,应当遵守本办法。
第三条 本办法所称供热,是指利用热电联产、区域锅炉等所产生的蒸汽、热水和工业余热、地热等热源,通过管网为热用户有偿提供生产和生活用热的行为。
本办法所称供热企业是指获得供热经营许可,从事供热生产及经营的企业。
本办法所称热源企业是指获得供热经营许可,从事蒸汽、热水生产的企业。
本办法所称热用户是指享受供热及其服务的单位和居民。
本办法所称供热设施包括热源、供热管网、换热站、泵站、阀门井(室)、计量器具、室内管道、散热设备以及其他有关设施。
第四条 发展供热事业应当遵循统一规划、配套建设、市场运作、政府监管的原则。
市、县人民政府应当贯彻节约资源的基本国策,将供热事业纳入国民经济和社会发展规划,并采取措施发展集中供热。进一步推进供热体制改革,培育和完善供热市场,加强供热市场监管和应急保障,优化配置供热资源,大力促进供热采暖节能工作,切实保障低收入困难群体采暖。
第五条 鼓励开发和应用节能、高效、环保、安全的供热新技术、新工艺、新设备,支持热、电、冷联供,逐步淘汰分散燃煤锅炉和供热煤耗超标的小火电机组。
鼓励利用风能、太阳能、地热能、海洋能、生物质能等清洁能源及工业余热、煤矸石、垃圾等发展供热。
电网企业应当优先保障符合有关规定的热电联产和综合利用工业余热、煤矸石、垃圾等发电的机组与电网并网运行,上网电价执行国家有关规定。
第六条 鼓励国内外投资者按照相关法律、法规的规定,投资建设供热设施和从事供热经营活动。
第七条 市建设行政管理部门和县人民政府确定的部门(以下简称供热主管部门)负责本行政区域内的供热管理工作。
发展改革、经济贸易、规划、环保、财政、工商、价格、国土资源、质监、安全生产、公安、城管执法等行政主管部门应当按照各自职责,做好供热管理的有关工作。
第二章 规划与建设
第八条 全市供热专业规划由市供热主管部门会同有关部门依据城市总体规划编制,按照规定程序报市人民政府批准后组织实施。
各县供热主管部门应当根据全市供热专业规划,在市供热主管部门的指导下,会同有关部门编制县供热专业规划,按照规定程序报县人民政府批准后组织实施。
第九条 供热专业规划应当根据当地发展的需要,科学配置热源、热网,统筹安排,分期实施。
供热专业规划批准后不得擅自变更。确需变更的,应当报原批准机关批准。
第十条 城市新区建设和旧区改建,应当按照城市总体规划和供热专业规划的要求,配套建设供热设施,或者预留供热设施配套建设用地。
预留的供热设施配套建设用地,任何单位和个人不得擅自占用。
第十一条 新建、改建、扩建供热工程的,应当符合供热专业规划的要求,并按照规定程序办理工程项目审批或核准手续。
负责建设项目投资管理的部门在审查供热工程项目申请时,应征求供热主管部门的意见。
第十二条 供热工程的设计、施工应当符合相关技术标准和规范,设计方案应当经供热主管部门审查同意,供热主管部门应按照供热专业规划的要求组织有关部门进行方案论证和技术审查。
供热工程施工图应当经施工图设计文件审查机构审查。
供热工程安全生产条件论证报告和安全设施设计按照《山东省工业生产建设项目安全设施监督管理办法》规定报安全生产监督管理部门备案和有关部门审查。
第十三条 在集中供热管网覆盖的区域内,不得新建分散燃煤锅炉;集中供热管网覆盖前已建成使用的分散燃煤锅炉,由供热主管部门会同规划、环保等行政主管部门制定计划,分期分批完成集中供热改造,并将供热系统接入集中供热管网。
第十四条 在集中供热管网覆盖区域外新建热源点的,建设热电联产机组必须符合国家产业政策,建设供热燃煤锅炉的单台容量不得低于下列标准:(一)单台热水锅炉的容量不得低于14兆瓦;(二)单台蒸汽锅炉的容量不得低于20吨/小时。
第十五条 新建住宅小区内的供热设施,由供热企业负责设计、建设。开发建设单位应当协调配合供热企业的施工,并承担相关管沟、设备用房等土建工程的配套建设。
住宅小区内供热分户计量装置或者入户端口以外设施设备的建设资金,并入城市基础设施配套费,并根据公用事业价格改革和调整情况逐步核减,交由供热企业专项用于住宅小区内供热设施的投资建设。城市基础设施配套费收取标准由市人民政府合理确定。
第十六条 本办法实施前建设的住宅小区内的供热设施,由业主大会决定移交供热企业,供热企业应当接收。具体办法由市人民政府另行制定。
第十七条 新建居住建筑和公共建筑供热系统,应当安装温度调控装置和热计量装置;既有居住建筑和公共建筑供热系统,应当逐步进行改造,并安装温度调控装置和热计量装置。
居住建筑和公共建筑具备分户热计量条件的,应当安装分户热计量装置;不具备分户热计量条件的,可以采取单元计量、楼宇计量等方式安装热计量装置。
既有居住建筑和公共建筑在围护结构节能改造中,应当同步进行供热系统节能改造。
市、县人民政府应当采取措施,鼓励对既有公共建筑供热系统先行改造,促进供热系统节能。
第十八条 从事供热工程勘察、设计、施工、监理等活动,应当依法取得相应等级的资质证书,并遵守国家和省有关技术标准和规范。
第十九条 供热管线按照供热专业规划需要穿越单位、厂区或宅院时,有关单位和个人应当予以配合。因穿越施工造成损坏的,建设单位应当予以修复;无法修复的,应当给予赔偿。
第二十条 供热工程竣工后,建设单位应当依法组织竣工验收;未经验收或者验收不合格的,不得交付使用。建设单位应当自供热工程竣工验收合格之日起15日内,按照国家有关规定向供热主管部门办理备案手续,并同时将验收情况报安全生产监督管理部门备案。
供热工程竣工验收合格后,建设单位应当及时向城建档案管理机构和其他有关部门移交供热工程项目档案。
第二十一条 居住建筑和公共建筑的建设单位,应当依法承担供热系统保修期内的维修、调试等保修责任。
供热系统的保修期不得低于两个采暖期;保修责任未履行或者拖延履行的,供热系统的保修期不受两个采暖期的限制。
供热系统的保修期,自居住建筑或者公共建筑竣工验收合格之日起计算。
第三章 供热管理
第二十二条 从事供热经营活动,应当依法取得《供热经营许可证》。未取得《供热经营许可证》的,不得从事供热经营活动。
取得供热经营许可证应当符合下列条件:(一)有可靠、稳定的热源;(二)有符合国家标准且与供热规模相适应的供热设施;(三)有与供热规模相适应的资金;(四)有固定的、符合安全条件的经营场所;(五)有与供热规模相适应并经培训合格的专业技术人员;(六)有完善的管理制度和服务规范;(七)有与供热规模相适应的抢险抢修队伍和设备;(八)法律、法规规定的其他条件。
第二十三条 申请从事供热经营活动,应当向供热主管部门提出申请,并提交本办法第二十二条第二款规定的证明材料。
供热主管部门应当自受理申请之日起20日内,作出行政许可决定。准予行政许可的,应当核发供热经营许可证;不予行政许可的,应当书面说明理由。
第二十四条 供热经营许可实行分级审批。
供热面积在100万平方米(含)以上的供热企业,或外供蒸汽、热水能力在50吨/小时(含)以上的热源企业由市供热主管部门初审后,报省建设行政主管部门批准颁发《供热经营许可证》。
供热面积在100万平方米以下的供热企业,或外供蒸汽、热水能力在50吨/小时以下的热源企业由所在地县供热主管部门初审后,报市供热主管部门批准颁发《供热经营许可证》。
第二十五条 《供热经营许可证》有效期为3年。供热企业和热源企业需要延续已取得的供热经营许可有效期的,应当在《供热经营许可证》有效期满3个月前,按照审批程序向供热主管部门提出申请,供热主管部门在接到申请后20个工作日内作出是否准予延续的决定。
第二十六条 市、县人民政府可以根据国家和省、市有关规定,采取招标投标方式,确定符合条件的供热企业和热源企业,并与其签订供热特许经营协议,授予其在一定期限和范围内的供热特许经营权。
供热特许经营协议应当对供热温度、热能流量、供热区域、有效期限、服务标准、安全管理和违约责任等事项作出明确约定。
第二十七条 供热主管部门应当根据供热专业规划确定供热企业的供热范围。供热企业应当在供热主管部门确定的供热范围内发展热用户,为供热范围内的热用户供热。
供热企业的供热能力与其供热范围内的热负荷不相适应时,供热主管部门可以对供热范围进行适当调整。
第二十八条 供热企业应当于每年12月31日前,向供热主管部门报送次年供热发展计划。
供热主管部门根据供热专业规划和供热企业报送的供热发展计划,于每年3月31日前下达本年度供热发展计划。
第二十九条 热源企业应当根据热源生产能力与供热企业签订入网协议,并报供热主管部门备案。
热源企业应当按照合同约定及时、足量地为供热企业提供热源,其热源流量、压力、温度等指标应当符合国家有关规定。
第三十条 供热企业与热用户应当签订供用热合同。
供用热合同的主要内容应当包括供热时间、供热参数、收费标准、缴费时间、结算方式、供热设施维护管理界限、违约责任以及当事人约定的其他事项。
供用热合同应采用市供热主管部门会同市工商行政主管部门制定的示范文本。
第三十一条 供热企业应当按照供用热合同约定,连续、保质、保量供热。
供热企业进行年度供热设施检修,应当避开采暖期,并提前15日通知相关热用户。
在采暖期内,因特殊原因需要连续停止供热超过24小时的,供热企业应当提前两日通知热用户;因突发事故不能正常供热的,供热企业应当及时组织抢修,并通知受影响区域的热用户,同时应向供热主管部门报告。
第三十二条 热源企业、供热企业不得擅自停业、歇业,确需停业或者歇业的,应当在采暖期开始6个月前向供热主管部门提出申请,并对供热范围内的热用户用热作出妥善安排。供热主管部门应当自收到申请之日起20日内作出是否批准的决定。
热源企业、供热企业在采暖期内不得停业、歇业。
第三十三条 热源企业、供热企业不再具备本办法第二十二条规定条件的,由供热主管部门责令其限期整改。整改后仍不符合条件的,供热主管部门应当按照规定取消其特许经营权,选择具备条件的供热企业托管,并确定托管期限。
第三十四条 供热企业对供热设施充水试压,必须明确充水试压时间,并提前5日通知热用户。充水试压时,出现室内供热设施漏水等异常情况,热用户应当及时通知供热企业。
第三十五条 居民采暖期起止时间为每年11月15日至次年3月20日。根据气候变化,市人民政府可以决定提前或者延长供热时间,并向社会公布。
供热企业应当在采暖期开始前5日进行预供热,做好调试、排气等工作。
第三十六条 采暖期内居民用户室内供热温度,在正常条件下不得低于16℃,卫生间、厨房内温度不低于10℃。
从事生产经营活动对供热时间和供热温度另有要求的,由供用热双方协商确定。
第三十七条 供热期间供热企业应当按照规定设置热用户室温监测点,使用符合规定并鉴定合格的计量器具测温。测温时应做好测温记录。
供热企业供热运行的参数、监测点的设立、热用户室温合格率和运行事故率应当符合国家规定的标准。
供热企业应当按照规定向供热主管部门报送供热情况统计表以及其他资料。
第四章 用热管理
第三十八条 需要用热的单位和居民,应当向供热企业提出用热申请,散户居民应当以楼宇为单位提出用热申请。
供热企业应依照国家有关规范对申请人的用热设施进行现场查勘,符合供热条件的,签订供用热合同并办理相关用热手续。当年需要供热的新建房屋,建设单位在5月31日前提出用热申请,否则不予接网供热,由此引起的一切后果由建设单位负责。
第三十九条 变更用热面积、用热量以及其他用热登记事项的,热用户应当向供热企业办理变更手续。
第四十条 热用户要求停止供热的,必须在每年10月15日前到供热企业申请停止供热,并签订停止供用热协议,由供热企业采取措施停止供热;但对可能危害其他热用户或者影响公共设施安全运行的,不得申请停止供热。
热用户申请停止供热期限为一个采暖期。
第四十一条 已经停止供热的热用户,应当采取有效措施维护室内供热设施。
因热用户原因(室温过低致使管道冻裂或者对室内供热设施维护不当以及擅自开关分户阀等原因)造成漏水,给供热企业或者相邻热用户造成损失的,由该热用户承担赔偿责任。
因供热企业原因(分户阀锁闭不严或者供热企业工作人员关闭阀门失误等原因)造成漏水等,给热用户造成损失的,由供热企业承担赔偿责任。
第四十二条 对已具备集中供热条件,新建住宅申请用热户数达到楼宇总户数的60%以上的,供热企业应当供热。现有住宅申请安装供热设施户数达到楼宇总户数的60%以上的,供热企业应当安装供热设施并供热。
未达到上述标准,原则上不予供热;情况特殊确需用热的,由供热企业与热用户协商达成协议后,可以供热。
第四十三条 居民采暖热价实行政府定价;其他热价实行政府指导价,由供用热双方按照政府指导价协商确定。
价格主管部门应当会同有关部门根据供热主要原材料的市场价格等因素,按照法定程序适时调整热价。
第四十四条 热价的制定和调整应当遵循合理补偿成本、促进节约用热和坚持公平负担的原则。
制定和调整热价,价格主管部门应当举行听证会,听取热用户和供热企业等有关方面的意见,并采取措施减少对低收入困难家庭用热的影响。
第四十五条 热费按房屋建筑面积计收。
房屋建筑面积是指房屋外墙(柱)勒脚以上各层,包括阳台、挑廊、地下室、室外楼梯等,且具备有上盖,有围护物,结构牢固,有实际使用功能,层高2.20米及其以上的永久性建筑的外围水平投影面积。
供用热双方对房屋建筑面积有争议,可委托法定的房产测绘机构进行测量,测量费用由责任方承担。
未计入房屋建筑面积的阁楼、走廊、车库等不予供热;但热用户要求供热的,应先向供热企业提出用热申请,在不影响热平衡并具备条件下,供热企业可同意供热,双方签订供用热合同,按新增面积计收费用。
已安装使用热计量装置的热用户,实行基本热价和计量热价相结合的两部制热价,热费按实际用热计量计收,具体办法由价格主管部门会同供热主管部门制定。
第四十六条 新建房屋未交付购房人使用前的热费由建设单位交纳;租赁房屋的热费由房屋所有人交纳,但承租公有住房的,热费由房屋承租人交纳。
对低收入困难家庭用热,市、县人民政府应当通过适当方式给予保障。
第四十七条 热用户应当按照价格主管部门核定的热价或者供用热合同约定的热价,按合同约定缴纳热费。
热用户逾期未交纳热费,供热企业可以自逾期之日起,按照合同约定加收滞纳金;逾期30日仍未交纳的,供热企业可以对其暂缓供热、限热或者停止供热,但不得损害其他热用户的权益。
第四十八条 供热企业工作人员在入户抄表和对热用户室内供热设施进行检查、维修时,应当出示有效证件,热用户应当予以配合。第四十九条 任何用热单位和个人不得实施下列行为:(一)在室内供热设施上安装放水阀、排气阀、换热装置等;(二)未经供热企业同意,擅自改动供热管道、增设散热器或者改变用热性质;(三)在供热管道上安装管道泵等改变供热运行方式;(四)其他妨碍供热设施正常运行的行为。
热用户确需改动室内供热设施的,应当向供热企业提出申请,并按照国家和省有关技术标准和规范的要求改动。
第五章 设施管理
第五十条 从热源(厂、站)起,至单位用户规划红线、至居民用户分户计量装置或入户端口以外止的供热设施,由供热企业负责管理、维护。单位用户规划红线以内的供热设施,由单位用户负责管理、维护;居民用户分户计量装置或入户端口至室内的供热设施,由居民用户负责管理、维护。居民用户分户计量装置由供热企业负责管理、维护。
热用户可以委托供热企业对其所有的供热设施进行更新、改造、管理和维护。
第五十一条 热源企业和供热企业应当建立健全安全生产责任制,对其管理和受委托管理的供热设施进行定期检查、维护,确保安全运行。检查和维护时,相关单位和个人应予配合。
第五十二条 热源企业和供热企业的操作和维修人员,应当经过供热主管部门和其他有关部门的技术和安全培训,培训合格持证上岗。
第五十三条 供热企业应当制定供热事故抢险抢修应急预案,报供热主管部门备案,并公布维修、抢险和供热服务电话,实行24小时值班制度。
供热企业发现供热事故或者接到供热事故报告后,应当立即到达现场组织抢险抢修,并及时报告供热主管部门。
抢修时需要掘路、破坏绿化带和砍伐树木的,供热企业可以先采取必需的应急措施进行抢修,事后按照规定到有关部门补办手续。
在抢修期间,现场应当设置警告标志,采取安全措施。抢修结束后,应当恢复原状。
任何单位和个人不得以任何事由干扰、阻止供热设施的抢修。
第五十四条 热源企业和供热企业应当按照规定在其供热设施及其安全保护范围内设置明显的安全警示标志。
任何单位和个人不得擅自拆除、损坏、覆盖、移动和涂改安全警示标志。
第五十五条 在供热设施安全保护距离范围内,任何单位和个人不得实施下列行为:(一)修建建筑物、构筑物或者敷设管线;(二)挖坑、掘土或者打桩;(三)爆破作业;(四)堆放垃圾、杂物或者危险废物;(五)排放污水、腐蚀性液体或者气体;(六)其他影响供热设施安全的行为。
第五十六条 从事工程建设,不得影响供热设施安全。
建设工程开工前,建设单位或者施工单位应当向城建档案管理机构或者供热企业查明有关地下供热管线的情况。城建档案管理机构和供热企业应当及时提供相关资料。
建设工程施工可能影响供热设施安全的,建设单位或者施工单位应当与供热企业协商采取相应的安全保护措施。
第五十七条 热源企业热源出口处测量温度、压力、流量等的计量器具,由热源企业购置、安装、维修和管理,供热企业协助管理;单位用户入口处测量温度、压力、流量等的计量器具,由供热企业提出技术标准,单位用户购置、安装、维修和管理,供热企业协助管理。
计量器具应当经质量技术监督部门检测合格后方可安装使用,并定期检测或更换。双方对计量发生争议时,可申请质量技术监督部门检测鉴定,检测费用由责任方承担。
第六章 投诉与争议处理
第五十八条 供热主管部门应当对供热质量和服务进行监督检查,建立投诉制度,公开投诉电话、信箱,受理有关供热质量、收费标准和服务质量的投诉,并及时予以处理。
第五十九条 供热企业应当设立投诉受理机构,公开服务承诺事项和热线服务电话,并报供热主管部门备案。采暖期内热线服务电话应当不少于3部,并安排人员24小时值守。
热用户有权就供热收费、供热服务等事项向供热企业查询,供热企业应当及时予以答复。
第六十条 供热企业接到热用户投诉后,应当按照下列规定处理:(一)对涉及供热设施漏气、漏水的投诉,应当在接到投诉后1小时内到达现场处理,并及时修复;(二)对涉及供热温度等有关供热质量的投诉,在采暖期开始后10日内应当在接到投诉后5小时内到达现场处理;在采暖期的其他时间,应当在接到投诉后2小时内到达现场处理。
第六十一条 供热期间,热用户认为室内温度不达标,可向供热企业申请检测。供热企业应当在接到检测申请后48小时内安排现场检测。
检测时间为连续3天,每次检测时间应在每天的6时至21时之间选择两个时间段,3天检测结果的平均值为热用户的室内实际温度。检测时应在门窗正常关闭1小时以上的情况下,将计量器具置于被测房间中央距离地面1米处,计量器具的稳定读数为实际供热温度。检测数据一式两份,经供用热双方签字(章)确认。
热用户无正当理由拒不接受测试或者不在检测数据上签字,视为当日温度合格;供热单位未能及时检测或者拒绝检测的,视为当日温度不合格。
第六十二条 热用户对室内温度检测结果有异议,可委托法定的鉴定机构进行检测,检测费用,由责任方承担。
第六十三条 经检测,确认热用户室内温度不达标的,属供热企业责任的,供热企业应当采取措施,保证供热温度达到规定标准。在供热温度达标前的期间,为温度不达标的天数,供热企业应当按照供用热合同约定减收或者免收热费,供用热合同未约定或约定不明的,按以下规定执行:(一)热用户室内温度在14℃以上、16℃以下的,退还不合格天数收费额的50%;(二)热用户室内温度低于14℃(含14℃)的,退还不合格天数收费额的100%;(三)供热企业不按期限供热,应按实际少供天数收费分摊比例的100%退还热用户热费;(四)供热不合格天数的认定:从热用户向供热企业提出检测申请之日起至供热企业回测供热温度达到供热标准之日止。相应热费的退还应当在每年采暖期结束后至5月31日前办理完毕。双方另有约定的,从其约定。
第六十四条 热用户违反本办法第四十九条规定或有下列行为之一,导致室内温度不达标的,供热企业不予减收或者免收热费:(一)未按照规定交纳热费的;(二)擅自改变房屋结构或者室内供热设施的;(三)室内装修遮挡散热器严重影响供热效果的;(四)室内供热设施的安装不符合国家和省有关技术标准和规范的;(五)未采取正常保温措施的。因上述原因给其他用户造成损失的,由责任人负责赔偿。
第六十五条 建立供热质量保证金制度。供热企业应当于每年11月1日前,向供热主管部门交纳供热质量保证金。保证金标准按照采暖费收费额的2﹪收取,由供热主管部门指定银行,专户存储,专款专用。
供热企业的供热质量达不到规定标准,且不按本办法赔偿热用户损失的,供热主管部门可以用供热质量保证金赔偿热用户损失。采暖期结束1个月后,将剩余的保证金返还供热企业。
第六十六条 供用热双方发生供热争议的,应当依据合同的约定进行协商;协商不成的,可以申请供热主管部门调解,也可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。
第七章 法律责任
第六十七条 违反本办法规定,供热企业或热源企业有下列行为之一的,由供热主管部门给予警告,责令限期改正;逾期未改正的,按照《山东省供热管理办法》第三十七条规定处罚;造成损失的,依法承担赔偿责任:(一)未取得供热经营许可证从事供热经营活动的;(二)未经批准擅自停业歇业的;(三)未按照规定要求连续、保质、保量供热的。
第六十八条 违反本办法规定,供热企业擅自提高热价或者变相提高热价的,由价格主管部门依法予以处罚。
第六十九条 违反本办法规定,热用户有下列行为之一的,由供热主管部门责令限期改正;逾期未改正的,按照《山东省供热管理办法》第三十九条规定处罚;造成损失的,依法承担赔偿责任:(一)在室内供热设施上安装放水阀、排气阀或者换热装置的;(二)未经供热企业同意,擅自改动供热管道、增设散热器或者改变用热性质的;(三)在供热管道上安装管道泵等改变用热运行方式的。
第七十条 违反本办法规定,擅自改装、拆除、迁移供热管道、标志、井盖、阀门、仪表等供热设施或者建设工程施工可能影响供热设施安全而未采取相应安全保护措施的,由供热主管部门给予警告,责令限期改正;逾期未改正的,按照《山东省供热管理办法》第四十条规定处罚。
第七十一条 违反本办法规定,在供热管道及其附属设施安全保护距离范围内有下列行为之一的,由供热主管部门给予警告,责令限期改正;逾期未改正的,按照《山东省供热管理办法》第四十一条规定处罚:(一)修建建筑物、构筑物或者敷设管线的;(二)爆破作业的;(三)堆放危险废物的;(四)排放腐蚀性液体或者气体的。
第七十二条 供热主管部门和其他有关部门在供热管理工作中,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第七十三条 本办法自公布之日起施行。2003年8月5日滨州市人民政府发布的《滨州市城市规划区集中供热管理办法》同时废止。
试论法官释明权
李 健 鹏
摘 要
本文的研究对象是法官释明权。当前，随着我国民事审判方式改革的深入，民事诉讼模式在由职权主义向当事人主义转换的同时，应当构建规范完善的法官释明权制度，克服完全放任当事人主导诉讼过程所造成的诉讼迟延、难以实现实质正义等缺陷，保障民事诉讼目的得以实现。但是，我国立法尚未建立明确规范的法官释明权制度，司法实践虽积极探索，但处于无法可依、各自为阵的局面，法官释明权的效能未能得以正确有效发挥。为此，本文从法官释明权的发展脉络、含义、性质、价值功能等方面阐述法官释明权的基本理论，深入分析法官释明权在我国的立法、理论研究和司法实践现状以及存在的问题弊端，从而提出从法官释明权的立法模式、行使原则、适用范围、行使阶段、行使方法、效力和救济机制等方面构建规范完善的法官释明权制度。
关键词：法官释明权；释明权行使；制度完善
引 言
法官释明权在西方民事诉讼中具有十分重要的意义和作用。西方民事诉讼实行当事人主义诉讼模式，集中体现了辩论主义和处分主义原则。纯粹的当事人主义诉讼模式，过分强调当事人的处分权，忽略甚至完全放开法官对诉讼程序的掌控，使得裁判为了片面追求形式上的平等，而最终难以实现实质正义。法官释明权则具有弥补这些弊端的价值功能。我国原先的民事诉讼模式是职权主义，但随着民事审判方式改革的深入推进，逐步转变为当事人主义，新的审判方式突出了法官的中立和被动，强化当事人的处分权，弱化法官的职权，充分体现了司法的文明进步。但由于当事人对法律和诉讼的认知水平、操作能力层次不一，导致新的审判方式的理想状态在现实中遇到了障碍。法官释明权作为平衡当事人诉讼能力和水平、促进实现实质正义的一种手段，进入了法学界的研究视野，并在司法实践中得以不断尝试。本文拟通过对法官释明权制度的考察研究，提出构建我国法官释明权制度的设想。
一、法官释明权的基本理论
（一）法官释明权的发展脉络
1、大陆法系
释明权制度最初是德国等大陆法系国家为克服法国1806年民事诉讼法的自由放任倾向，即为消除法院不协助当事人进行诉讼的古典主义弊端而提出来的诉讼指挥权制度。[1] 1806年法国民事诉讼法，确定了当事人在民事诉讼中享有充分的处分权和实行辨论主义的原则。1877年德国民事诉讼法借鉴了法国民事诉讼法的模式。但德国同时意识到，只强调突出当事人的处分权，忽略法官指挥诉讼的作用，既会影响诉讼效率，甚至可能造成司法不公。因此，德国1877年民事诉讼法规定了法官释明权。该法第130条规定：审判长应当向当事人发问，释明不明确的声明，促使当事人补充陈述不完整的事实，声明证据，进行其他与确定事实关系所必要的陈述。审判长应当依职权要求当事人对应当斟酌，并尚存疑点的事项加以注意。1877年德国民事诉讼法沿用至今，进行了多次修改，现行民事诉讼法中第139条对法官释明权作了更详细的规定。该法第139条规定：（1）审判长应该让当事人就所有重要的事实进行充分的陈述，尤其在对所提事实说明不充分时要加以补充，还要说明证据。为此，审判长在必要时应与当事人共同从事实和法律两方面对于事实关系和法律关系进行阐明，并提出发问。（2）审判长对于应当依职权进行调查的事项中存在的疑点，应予注意。（3）审判长在其他审判人员要求时，应当允许其发问。[2] 1890年的日本民事诉讼法也规定了法官释明权，虽然在二战后受美国法的影响法官怠于行使释明权，但因暴露出各种弊端，法官释明权得以重新确立。德国、日本等国民事诉讼法的制定，促使了法国对1806年民事诉讼法进行了修改，对当事人和法院在诉讼中的地位及作用进行了调整。[3] 1935年，法国发布了《监督诉讼程序的法官》的法令，明确规定法官对诉讼有监督和控制权，现行法国民事诉讼法在第8条、第13条也分别规定了法官释明权的内容。综上，大陆法系国家的法官释明权是随着各国对当事人主义诉讼模式的修正而逐步建立发展起来的，历经司法实践在立法中不断充实完善。
2、英美法系
英美法系国家奉行典型的当事人主义，强调当事人的对抗，法官不允许控制诉讼，从而造成诉讼效率低下等弊端。因此，英美法系国家吸收借鉴了大陆法系的法官释明权制度，逐步强化法官在诉讼程序的掌控和管理。英国1999年颁布的《新民事诉讼法规则》，规定了法官可以命令当事人将有争议的事项陈述清楚，提供与争点相关的证据。美国《民事诉讼规则》规定了法官在审前阶段可以依职权审议的事项，加强了法官对诉讼的管理和控制。虽然英美两国民事诉讼立法中没有释明权的概念，但这些规定实际就是加强法官诉讼管理职能的体现，是法官释明权的一种表现。
纵观两大法系民事诉讼立法中法官释明权的引入和发展，他们对释明权制度的必要性的认识和需求是统一的，都认为法官应当加强诉讼引导和管理职能。
（二）法官释明权的含义
德国学者奥特马•尧厄尼希认为，法官释明权是法官的发问和释明义务，即法官不仅应当接受当事人的陈述，而且也应当督促当事人完整陈述，达到澄清事实的目的。[4]日本学者谷口安平认为，释明权是法官对当事者进行询问，要求其作出解释说明的权限。[5]
我国学者从不同角度出发，对释明权确定的含义有两种类型。一是从释明权的行使目的和性质出发，认为释明权是法官为了查清事实、公正裁判而询问当事人和向当事人提出建议的权限。二是从释明权的适用事项和行使方式出发，认为释明权是指在当事人的主张或陈述不完整、不明确，或者诉讼主张不适当，或者举证不够而误认为足够了的情况下，法官通过对当事人的发问、建议、提醒，促使当事人清楚完整的陈述事实，修正不当的诉讼主张，补足证据资料。
笔者认为，释明权是指在民事诉讼过程中，法官发现当事人的诉讼请求不适当，或陈述事实不清楚、不完整，或提供证据资料不够却误以为已经足够，或其法律观点与法官不一致时，法官从探知当事人真意、查清案件事实、使当事人理解法官观点的角度出发，通过发问、晓喻和公开心证等方式，使当事人厘清请求和事实、提供完备的证据、明了法官的观点，阐述或修正自己的观点，从而保障诉讼公开、公平、公正的权能。
（三）法官释明权的性质
关于释明权的性质主要有三种观点：即义务说、权利说和权利兼义务说。大陆法系民事诉讼立法例上也因此定位不同，有将其定位为权能，有将其定位为义务对待，也有既认定为权能，又认定为义务。[6]
采用义务说的主要以德国为代表。如《德国民事诉讼法》第139条规定：“审判长应该让当事人就所有重要的事实进行充分的陈述，尤其在对所提事实说明不充分时要加以补充，还要说明证据。为此，审判长在必要时应与当事人共同从事实和法律两方面对于事实关系和法律关系进行阐明，并提出发问。”从这一规定看，“应当”的表述，将释明权定位为法官的一项义务。
采用权利说的主要以法国为代表。如《法国民事诉讼法》第8条规定：“法官可以要求当事人对事实提供必要的说明。”从这一规定看，“可以”的表述，将释明权定位为法官的一项权利，法官可以自由行使。
采用权利兼义务说的主要以日本为代表。如日本《民事诉讼法》第112条规定：“审判长可以对事实上以及法律上的事项向当事人发问或促使当事人声明证据。”但同时，日本关于证据的职权调查制度，又规定了法官有义务通过调查查明案件事实。日本立法中“可以”和“有义务”的表述，实际是将释明权既当作一种权利又当作一种义务。
笔者认为，释明权是民事诉讼中法院的职权，属于诉讼指挥权的范畴。诉讼指挥权是指法院为保证诉讼程序的顺利进行，根据具体情况作适当处置，从而控制、指挥诉讼程序运行的权能。[7]在民事诉讼中，法院的诉讼指挥权有指挥程序的运作、操作审理程序及内容、指挥法庭辩论、行使释明权明确诉讼关系等。[8]释明权作为诉讼指挥权的一种,当然属于公权力的范畴,具有公权力权能与义务兼备的性质。法官释明权的行使不取决于当事人的意志，法官有一定的自由裁量因素，体现了权力的属性；但释明权的行使又受到诉讼程序规定的限制和当事人诉讼权利的制约，体现了义务的属性。
（四）法官释明权的价值功能
1、保障民事诉讼目的得以实现。民事诉讼的目的在于“通过司法实现私权”，即通过国家公权力解决具体民事纠纷，保障私人民事权益的最终实现。民事诉讼过程体现了公权力与私权利的碰撞与交汇，处理好这两者的关系才能更好地实现民事诉讼的目的。[9]释明权的适当行使，正是作为诉讼指挥权的公权力介入，对私权利进行合理引导的一种方式，有利于公正解决争议，最终实现私权。也因此，释明权被称为实现民事诉讼制度目的的修正器。[10]
2、促进实现实质正义。“民事诉讼的价值取向直接影响民事诉讼的制度选择。”[11]无庸置疑，我国民事诉讼的首要价值取向一直是追求实质正义。在纯粹的当事人主义诉讼模式下，当事人的请求、主张或陈述不适当、不明确或不完整，法官只能消极作出裁判，这往往难以实现实质正义。在我国这样一个人口众多，且文化水平和知识素养以及法律意识都参差不齐的环境里，如果只追求形式上的平等，法官消极无为，那么只会造成实质上的不平等，更无法实现实质正义。法官行使释明权，引导当事人诉讼，可以弥补当事人主义诉讼模式片面追求形式平等的不足，使诉讼双方在“民事诉讼战争”中能够维护“武器平等”的状态，[12]，有利于促进实质正义的实现。
3、提高诉讼效率。久长的裁判是恶的裁判，诉讼过分迟延等同于拒绝裁判。不幸的是，诉讼迟延的问题困扰着许多国家；事实上，诉讼迟延是由此产生的抱怨与程序改革企图之间的不断循环的主题。[13]释明权是法官行使诉讼指挥权的一项重要内容，是法官有序控制和推进诉讼程序的一种方式，释明权的行使可使当事人明确表述其主张和请求，可使当事人明晰焦点，紧紧围绕焦点陈述、举证和辩论，有助于提高诉讼效率，避免诉讼迟延，缩短诉讼周期，减少当事人诉累。
4、促进法院与当事人之间的交流与沟通，避免突袭裁判。我国有学者指出：“程序是与程序主体的自由、自主地选择联系在一起的，程序的本质特点就是过程性和交涉性。诉讼程序是交涉过程的制度化。这一交涉过程也是程序主体相互交流、作用的过程，它包括权利主体与权力主体之间的纵向沟通过程和权利主体之间的横向沟通过程。”[14]当事人主义诉讼模式下，只有双方当事人之间的横向交流，缺乏法官与当事人之间的纵向交流。法官释明权的行使，搭建起了法官与当事人交流沟通的平台，有助于法官与当事人在争点确定、事实认定等方面达成共识，有助于让法官探明当事人的真意，让当事人知悉法官的心证和法律观点，避免突袭裁判[15]。
5、解决缠诉缠访“司法顽症”。[16]近年来，缠诉缠访已成为困扰人民法院工作的“司法顽症”，其背后有着深层次的体制机制原因，需要多途径加以逐步解决。法官释明权既是引起缠诉缠访问题的一个重要因素，也是从源头上预防和减少缠诉缠访问题的有效方法。由于立法上的滞后，法官在司法实践中行使释明权时尺度不一，暴露出了过度释明或消极释明的问题，导致当事人对裁判的公正性产生合理怀疑，甚至导致裁判错误，当事人因此开始从上诉、信访逐步演变为缠诉缠访。但这并不是要说明法官行使释明权的局限性和危害性，相反，释明权引起缠诉缠访问题的主要原因在于立法滞后导致不当行使，只有尽快在立法中明确设立规范的法官释明权制度，使法官有法可依、有度可把，正确地行使释明权，不但有助于查清事实、公正裁判，更能促使当事人真正理解和信服裁判的理由和依据，胜败皆服，案结事了，息诉罢访。因此，释明权是预防和减少涉诉信访，解决“缠诉缠访”司法顽症的有效途径。
二、法官释明权在我国的现状分析
（一）法官释明权在我国的立法现状
2001年12月31日，最高人民法院发布了《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规定》），这是释明权在我国立法中的首次体现。《证据规定》虽然强调了当事人举证的主导作用，限制了法官依职权调查取证，但却要求法官要引导当事人举证。《证据规定》第3条第1款规定：“人民法院应当向当事人说明举证的要求及法律后果，促使当事人在合理期限内积极、全面、正确、诚实地完成举证”。第8条第2款规定：“对一方当事人陈述的事实，另一方当事人既未表示承认也未否认，经审判人员充分说明并询问后，仍不明确表示肯定或者否定的，视为对该项事实的承认”。第35条第1款：“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实做出的认定不一致的，不受本规定第三十四条的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求”。
继《证据规定》之后，最高人民法院出台的其他一些司法解释中也有法官释明权的体现。2003年7月最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第20条规定，“对没有委托律师代理诉讼的当事人，审判人员应当对回避、自认、举证责任等相关内容向其作必要的解释或者说明，并在庭审过程中适当提示当事人正确行使诉讼权利、履行诉讼义务，指导当事人进行正常的诉讼活动”。最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第5条第2款规定，“人民法院应当将放弃诉讼请求的法律后果告知赔偿权利人，并将放弃诉讼请求的情况在法律文书中叙明。”
上述规定虽然体现了法官释明权的内容，但并不能说明我国立法上已经建立起了真正意见上的规范完善的法官释明权制度。制度这一概念，通常被用来表示种种内在联系着的社会规则给人们的相互作用以一定的方向并使之定型化。[17] 而我国关于法官释明权的规定，零散的分布在若干个司法解释中，既没有明确的释明权这一概念，也没有规范完善的立法形式，更未能形成一个有机的整体。
（二）法官释明权在我国的理论研究现状
法官释明权不是我国传统的民事诉讼概念，故其引入和设立必然要经历一个从陌生到了解、熟识、认可的理论论证过程。上世纪90年代初，我国较早研究法官释明权问题的学者认为，在我国这样职权主导的诉讼体制中没有可能引入阐明权。[18]随着我国民事审判司法改革的推进，有学者认为，法官释明权是为了克服当事人主义的弊端，发挥法官对诉讼的掌控和引导作用，而我国的民事审判司法改革是要削弱法官的职权，两者是冲突的。但有学者对此观点持不同认识，认为释明权“并不是基于法院拥有调查和查明案件客观真实的权限而产生的职权，而是法院为明了当事人所主张的请求和事实情况而对其主张和举证活动加以引导的一种诉讼程序上的指挥权”。[19]随着《证据规定》等相关司法解释的出台，尤其是2005年以来，再次掀起了一波对法官释明权研究的高潮。[20] 尤其到了2007年修改《民事诉讼法》前后，理论界对法官释明权的研究达到了前所未有的高潮，不断涌现的理论著作与论文成果对我国引入法官释明权的必要性进行了充分论证，意在使法官释明权纳入新修改的《民事诉讼法》。虽然新修改的《民事诉讼法》并未引入和设立法官释明权，但理论研究并未因此中断。相反，我国对法官释明权的理论研究进一步深入，研究的重点已从引入法官释明权制度的应然性问题转向规范完善我国法官释明权制度的实然性问题，如释明权的性质和原则，行使的阶段、范围、方式以及救济机制等问题。理论研究不但远远的走在了立法的前面，同时对各地法院的司法实践也起到了有效的引导作用。但是，我国对释明权的引入和研究尚处于搭建释明权制度基本架构的初级阶段，对于释明权制度本身及配套制度的研究还有待于向纵深发展。
（三）法官释明权在我国的司法实践现状
从实践层面看，各级人民法院已有不少对法官释明权进行了有益的探索和尝试，客观上形成了与理论研究相互推动、并轨发展的有利格局。
北京市一中院早在2004年即出台了关于“法官释明权制度”的规则，自这一规则实施后，该院民事案件调撤率不断上升。2009年，北京市一中院再次将法官释明权问题作为重点调研课题，经调研改进完善了该院的法官释明权制度，对法官行使释明权的基本原则、事项范围、具体方式、具体时机作出了明确规定。[21]杭州市中级人民法院积极探索尝试法官行使释明权，但由于立法缺失，该院2008年调研发现，释明不规范直接影响审判的法律效果和社会效果，法官对案件做了不同的释明，可能造成原告多次撤诉、无所适从的情况，或因释明不到位导致当事人不服败诉后果，或因错误运用释明权，导致未审先判而被当事人投诉。[22]2009年，山东昌邑市人民法院全面推行判前提示判后释疑制度，制定具体规则，对原则、对象、内容、范围、监督等作出严格规定，要求法官在判决前后用通俗易懂的语言，围绕当事人双方争执的焦点，说道理、讲法律，阐述法官认定证据的逻辑推理过程以及判决结论形成的理由。该制度实行当年，昌邑市法院的上诉率、申诉率、上访率同比分别下降18%、21%和25%。判前提示判后释疑是法官行使释明权的重要形式之一。山西省太原市迎泽区人民法院积极探索法官释明权制度，确定了法官行使释明权应当遵循的原则和应当适用的情形。
笔者所在的新疆高级法院兵团分院，虽未明确提出释明权这一概念，但却实行了实为行使释明权的一系列措施，出台了实为行使释明权的有关制度。如，在立案阶段向当事人免费发放《诉讼权利义务须知》、《诉讼风险提示书》、《举证须知》等，告知当事人诉讼权利和义务，指导当事人举证，引导当事人诉讼。在审理阶段要求法官公开心证，既让当事人有积极应对的机会或败诉的心理准备，又便于促成和解。在制作裁判文书时要求法官使用通俗易懂，易于群众理解的语言。在宣判时要求法官对裁判的理由和依据向当事人进行具体详细的说明，并做当事人的服判息诉工作。在裁判生效后，如当事人提出申请再审，则由做出生效裁判的合议庭和承办人先行判后答疑，针对当事人提出的疑问，详细解释证据认定和不予采纳其主张的理由，从法理和法律适用上说明裁判结果依据。此外，还制定出台了《兵团人民法院关于判后答疑工作的暂行规定》、《兵团人民法院立案工作实施细则》等一系列涉及法官释明权内容的制度。
各地法院虽然对法官释明权进行了有益的探索和实践，但也暴露出一些不容忽视、亟待解决的问题。一些法官过度行使释明权，对当事人已经处分的民事权利或已经承认的案件事实，还反复进行诱导性追问，既影响了诉讼效率，又引起当事人的合理怀疑，有的甚至导致错案。一些法官消极行使释明权，对当事人的不当陈述、主张不作必要的释明，对当事人的举证不加以引导，直接认定案件事实，形成突袭裁判。当然，这既有法官司法能力不强的因素，也有司法不公的案外因素。此外，由于法官释明权的立法缺失，司法实践出现了比较混乱的局面，例如，举证指导在全国各地法院的具体操作不尽相同，名称也不一致。有的称为“举证须知”（如浙江、河南高院等），有的称为“举证通知”（如广东高院），还有的称为“举证指导”（如宁波中院）。[23]
实践证明，引入和设立法官释明权制度是公正权威高效司法的客观要求和现实需要，立法对释明权制度作出系统全面的规定已经刻不容缓。
（四）我国法官释明权制度存在的问题和弊端
1、有实无名，法律位阶低。虽然有关司法解释不同程度地体现了法官释明权的内容，说明我国司法改革在注重提高当事人地位的同时并没有忽视和放弃法官对诉讼程序的控制和引导，且在司法实践中各地法院也积极探索、大胆实践、逐步规范，但我国民事诉讼法中并无法官释明权这一明确的概念和内容，司法解释亦未正名，且法律位阶低，这不但影响了法官释明权价值效能的发挥，也造成了比较混乱的司法实践局面。立法滞后，实践先于立法，实则就是有实无名，无法可依。因此，我国应尽快在民事诉讼法中创设法官释明权制度，在立法的层面对释明权制度进行系统全面的规定，从而为司法实践提供有力的法律依据。
